Naar een nieuwe wetgeving voor de informatievoorziening.

Eind november 1995 heeft de Mediaraad, op de valreep van zijn bestaan, een Advies uitgebracht inzake een toekomstvaste en geïntegreerde wetgeving voor de informatievoorziening. Het advies bevat een tweetal ontwerpen van wet, die zouden moeten leiden tot een Wet op het informatietransport (WIT), respectievelijk een Wet op de informatieproduktie (WIP). De WIT houdt regels in met betrekking tot het in elektronische vorm - of beter: in elektromagnetische vorm -transporteren van informatie; de WIP bevat een regulering betreffende het vervaardigen en openbaar maken van informatie (in welke vorm - elektronische of niet-elektronische - dan ook). De onderhavige voorstellen zijn bedoeld om een raamwerk te bieden voor toekomstige wetgeving, waarbij de Mediaraad uitdrukkelijk stelt niet de pretentie te hebben met de voorstellen alle problemen in al hun consequenties te hebben doordacht.

In dit artikel zal op enkele mogelijke problemen worden doorgedacht. Getracht wordt na te gaan of de voorstellen kunnen beantwoorden aan de door de Mediaraad beoogde doelstelling. Een belangrijk referentiekader daarbij wordt gevormd door de Europese telecommunicatieregelgeving. De nationale regelgeving zal immers moeten passen binnen de door de Europese Unie ontwikkelde en aan de lidstaten voorgeschreven kaders. Beide wetsvoorstellen beogen overigens het eindprodukt te zijn van de volledige herziening van wet- en regelgeving op het gebied van media en telecommunicatie. Zij zijn bedoeld voor de situatie van (volledig) geliberaliseerde telecommunicatie-infrastructuur en openbare spraaktelefonie. Deze situatie dient, zoals reeds enige tijd geleden op communautair niveau is vastgelegd, uiterlijk 1 januari 1998 gerealiseerd te zijn. In het Mediaraad-advies is derhalve geen aandacht geschonken aan de weg en het proces naar (geleidelijke) liberalisering van de media- en telecommunicatiemarkt, zoals zowel voorzien op nationaal niveau1 als op het niveau van de Europese Unie2.

De WIT en de WIP: een 'lat-relatie'

Hoewel, zoals de Mediaraad aangeeft, het beleid betreffende het informatietransport in samenhang moet worden bezien met het beleid inzake de informatieproduktie, zal in dit artikel de aandacht toch voornamelijk uitgaan naar de WIT.

Uitgangspunten en doelstellingen van de WIT en de WIP De uitgangspunten en doelstellingen van de WIT en de WIP vindt men uiteengezet in het algemeen gedeelte van de beide Memories van Toelichting. Daarbij wordt zeer nauw aangesloten bij een eerder Advies van de Mediaraad inzake herstructurering van het beleid betreffende de informatievoorziening3. Uitgangspunt is het beginsel van vrijheid voor het informatieverkeer, zowel in de persoonlijke als in de economische sfeer. Doelstelling is het bevorderen van een vrij informatieverkeer dat moet resulteren in (de verspreiding van) een rijkheid van inhouden, waarbij de toegang tot de informatievoorziening maximaal is. Daarvoor dient de overheid de noodzakelijke randvoorwaarden te scheppen. Daarbij dienen de mogelijkheden tot het aanbieden van informatie te worden gemaximaliseerd, een gevarieerd aanbod te worden bevorderd en een optimale toegang (zowel in fysieke als financiële zin) tot de informatievoorziening voor gebruikers en voor aanbieders te worden gewaarborgd. Voor dit alles is volgens de Mediaraad een transparante wet- en regelgeving nodig die ruimte biedt aan een slagvaardig en flexibel overheidsbeleid. Daaraan zou toegevoegd moeten worden: én een kader schept voor een slagvaardig en flexibel ondernemingsbeleid.

Het 'lagenmodel'

Voor de bedoelde wet- en regelgeving is het, volgens de Mediaraad, vereist dat een tweetal scheidingen wordt aangebracht. Daardoor kan een bepaald 'lagenmodel' ontwikkeld worden4. Een eerste scheiding betreft de beleidsmatige scheiding tussen informatieproduktie en informatietransport. Deze scheiding is bedoeld om de aandacht voor de 'inhoud' of de 'boodschap' (informatieprodukten en -diensten) los te maken van de wijze waarop die inhoud of boodschap wordt getransporteerd. Deze scheiding komt tot uitdrukking in een afzonderlijke wetgeving voor informatieproduktie (WIP) en informatietransport (WIT). Een tweede scheiding betreft de functionele scheiding tussen de verschillende onderdelen van de informatietransportketen: infrastructuur(diensten), netwerkdiensten en toegevoegde-waardediensten. Deze scheiding is bedoeld om, ter bevordering van vrije en eerlijke concurrentie binnen (elke laag van) het informatietransport, de transparantie van de markt te vergroten. Dat blijkt niet alleen uit afzonderlijke vergunningenregimes voor infrastructuur- en netwerkdiensten, maar ook uit de bepaling dat elke soort netwerk- of toegevoegde-waardedienst over elke soort infrastructuur afgewikkeld dient te mogen worden.

Raakvlakken tussen de WIT en de WIP

De scheiding tussen informatieproduktie en -transport komt dus tot uitdrukking in twee afzonderlijke wetten - de WIP en de WIT - die elkaar op bepaalde punten raken. 'Must carry' verplichtingen, universele dienstverlening en het doorbreken van ketenmacht, en een (in te stellen) Commissariaat voor de Informatievoorziening komen in zowel de WIP als in de WIT aan de orde. Wat betreft het Commissariaat wordt bepaald dat de uitvoering en het toezicht op de naleving van zowel de WIT als de WIP wordt opgedragen aan een zelfstandig bestuursorgaan; een Commissariaat voor de Informatievoorziening. Dit Commissariaat zal zich onder meer bezighouden met vergunningverlening, het maken van een frequentiebestemmingsplan en een nummerplan, het ter beschikking stellen van bedragen en het opleggen van heffingen in het kader van universele dienstverlening, en het ter beschikking stellen van bedragen ter stimulering van de ontwikkeling van (een gevarieerd aanbod aan) bepaalde informatieprodukten en diensten. Voor de uitvoering van deze taken worden aan het Commissariaat de nodige bevoegdheden toegekend. Het Commissariaat kan, met betrekking tot de hoofdlijnen van het te voeren beleid, aanwijzingen krijgen. Primair van de Minister van V&W voor wat betreft de WIT en van de Minister van OCW voor wat betreft de WIP.

De algemene opzet van de WIT en de WIP

Vooral gezien enkele geconstateerde belangrijke knelpunten in de huidige wetgeving kiest de Mediaraad met de WIT - evenals met de WIP - voor een wetgeving die zich beperkt tot hoofdlijnen, techniekonafhankelijk is, en mogelijkheden biedt om flexibel in te spelen op nieuwe ontwikkelingen en daarop gebaseerde of daardoor ontstane behoeften. Praktisch onvermijdelijk volgt daaruit dat nadere regels gesteld zullen worden bij algemene maatregelen van bestuur (amvb) en in een enkel geval bij regels te stellen door het Commissariaat. Zo kunnen bijvoorbeeld bij amvb informatietransportdiensen aangewezen worden als universele diensten waar bijzondere voorwaarden aan verbonden kunnen worden. Ook kunnen nadere regels gesteld worden met betrekking tot vergunningverlening voor de aanwending van etherfrequenties. Hoewel is voorzien in de zogeheten 'voorhangprocedure' (de amvb's dienen overgelegd te worden aan beide Kamers), waardoor parlementaire controle kan plaatsvinden, kan niettemin als eis van behoorlijke wetgeving worden gesteld dat de wet zélf een duidelijke normstelling bevat. Er zal moeten worden nagegaan of de WIT hieraan voldoet. Kenmerkend voor de WIT is verder dat wordt afgestapt van een stelsel van bevoorrechte posities en van opgedragen diensten. In beginsel wordt iedere aanbieder (van informatieprodukten of -diensten, of van informatietransportdiensten) gelijk behandeld. Dit gelijkheidsbeginsel komt in de WIT bijvoorbeeld tot uitdrukking in de regelingen voor vergunningverlening, toewijzing van frequenties en nummers, interconnectie en 'graafrechten'. Het vrijheidsbeginsel brengt met zich mee dat de marktdeelnemers zelf zoveel mogelijk de aard en omvang van hun activiteiten bepalen en dat dit zoveel mogelijk gebeurt op basis van wilsovereenstemming tussen partijen (verschuiving van publiek- naar privaatrecht).

De inhoud van de WIT

In deze paragraaf zal de inhoud van de WIT nader worden besproken, met name tegen de achtergrond van het Europese regelgevingskader. Onderwerpen die in dat kader het meest relevant zijn: vergunningverlening, het beheer van de voornaamste middelen (frequenties, doorgangsrechten, toegangsnummers), universele dienstverlening, interconnectie en ketenmacht.

Het vergunningenstelsel

Voor het aanleggen of aanwenden van een infrastructuur voor informatietransport ten behoeve van derden en voor het verrichten van netwerkdiensten ten behoeve van derden wordt een vergunningenstelsel in het leven geroepen; voor het gebruik van etherfrequenties wordt een aanvullend vergunningenregime gecreëerd. De vergunningverlening geschiedt door het Commissariaat voor de Informatievoorziening; de kosten voor behandeling van een vergunningaanvraag dienen vergoed te worden. Vergunningen worden verleend voor, in beginsel, een periode van tien jaar. Het beoogde vergunningenstelsel is vooral bedoeld voor de het zekerstellen van een aantal voorwaarden; aan de vergunning kunnen namelijk voorschriften verbonden worden. Tevens kan met een vergunningenstelsel aansluiting worden gehouden met het beoogde algemeen communautair vergunningenstelsel, gebaseerd op het beginsel van wederzijdse erkenning van vergunningen. Toegevoegde-waardediensten zijn - in beginsel - vrij, evenals infrastructuren en netwerkdiensten voor eigen gebruik of gebruik in beperkte kring. Infrastructuren en netwerkdiensten voor veiligheidsdoelen (bijvoorbeeld voor politie, defensie, hulp aan personen in nood) vallen ook buiten het vergunningenstelsel.

Etherfrequenties

Voor de ether wordt een aanvullend vergunningenregime gecreëerd. Het gebruik van etherfrequenties - óók voor eigen gebruik of voor gebruik in beperkte kring - is in beginsel aan een vergunning gebonden. Hier wordt een bijzondere vergunningverleningsprocedure voorgeschreven. Het Commissariaat schrijft daarvoor een openbare inschrijving uit.

Het Commissariaat dient een frequentiebestemmingsplan vast te stellen. Daarin bestemt het Commissariaat frequenties voor veiligheidsdoelen, voor categorieën frequenties waarvoor vrijstelling wordt verleend en voor aanwending (zo nodig onderverdeeld naar soort aanwending) door vergunninghouders. Deze bestemming geldt telkens voor een periode van tien jaren en dient in overeenstemming te zijn met internationale verplichtingen. Ten aanzien van deze bestemmingstaak kan de Minister van V&W aan het Commissariaat aanwijzingen verstrekken. Het Commissariaat maakt een overzicht openbaar van de frequenties waarvoor vrijstelling wordt verleend en voor aanwending door vergunninghouders. De duur van de vergunning is gekoppeld aan de (frequentie)bestemmingsperiode: tien jaren dan wel zoveel minder als de betreffende bestemmingsperiode, waarin de vergunning is verleend, reeds verstreken is. Dit betekent dat in principe om de tien jaren het radiofrequentiespectrum - voor zover mogelijk - verdeeld zal worden. Een en ander houdt in dat voor een (hoofdzakelijk) vaste infrastructuur met daarnaast een (klein) gedeelte in de vorm van frequenties beide vergunningverleningsprocedure voorgeschreven zijn. De daarvoor verleende vergunningen kunnen ongelijk van duur zijn. Na afloop van de 'frequentiegebruiksvergunning' zal de vergunninghouder derhalve maar moeten afwachten of hij een nieuwe vergunning krijgt.

Doorgangsrechten en gedoogplichten

Voor aanleg, instandhouding, onderhoud, etcetera van zijn infrastructuur (leidingen, kabels, zenders) is een infrastructuurhouder uiteraard veelal aangewezen op het gebruik van gronden en andere onroerende zaken van anderen. In verband met het maatschappelijk belang van de beschikbaarheid van infrastructuren met een ruim bereik, waarbij met name de 'local loop' essentieel is, verleent de WIT de vergunninghouder bepaalde doorgangsrechten (rights of way, graafrechten). Dit wordt geregeld door bepaalde gedoogplichten op te leggen aan anderen. Ook hier vindt men het gelijkheidsbeginsel van de WIT terug: alle infrastructuurvergunninghouders hebben dezelfde 'graafrechten'. Deze gelden overigens enkel met betrekking tot openbare gronden. Voor gebruik van particuliere gronden is de vergunninghouder aangewezen op de normale privaatrechtelijke weg: de minnelijke schikking oftewel het contract.

Toegangsnummers

Voor het kunnen aanbieden van netwerkdiensten is de beschikking over nummers essentieel. Met betrekking tot de nummering wordt bepaald dat het Commissariaat - met inachtneming van internationale afspraken - een nationaal nummerplan opstelt en openbaar maakt. Op verzoek kan het Commissariaat nummers of nummerblokken toewijzen aan aanbieders van netwerkdiensten. Hier dient de WIT een duidelijkere normstelling te bevatten voor de toewijzing van nummers of nummerblokken, ook voor de toewijzing zélf. Nieuwe aanbieders van bijvoorbeeld telefoondiensten zullen immers slechts in staat zijn effectief te concurreren met de gevestigde telecom-operators indien zij over adequate nummers beschikken die zij aan hun gebruikers kunnen toewijzen.

Universele dienstverlening

De WIT bevat - gedeeltelijk in het kader van het vergunningensysteem, gedeeltelijk ook los daarvan - een aantal bepalingen die in het bijzonder zijn gericht op het waarborgen van voldoende beschikbaarheid, toegankelijkheid en betaalbaarheid voor eenieder van bepaalde informatietransportdiensten. Het gaat hier om het handhaven van de zogenoemde universele dienstverlening. Dit kan zowel infrastructuurdiensten, netwerkdiensten als toegevoegde-waardediensten betreffen.

Aanwijzing van universele dienstverlening Aan bepaalde netwerkdiensten kunnen voorwaarden worden verbonden die betrekking hebben op universele dienstverlening. De WIT bepaalt dat het Commissariaat aan vergunningen voor netwerkdiensten van bijzonder maatschappelijk en economisch belang voorwaarden kan verbinden. De betreffende netwerkdiensten worden bij amvb aangewezen. Hierbij kan, in de huidige situatie, met name worden gedacht aan spraaktelefonie en omroepverspreiding. De bedoelde voorwaarden kunnen betrekking hebben op de omvang van het verspreidingsgebied en de dekkingsgraad, de hoogte en de structuur van de tarieven, de koppeling van netwerkdiensten aan andere netwerkdiensten, de toegang tot en het gebruik van voor het publiek toegankelijke gelegenheden voor informatietransport (zoals bijvoorbeeld telefooncellen) en de beschikbaarstelling van nummerinformatie. Dergelijke voorwaarden kunnen, eveneens bij amvb, ook van toepassing worden verklaard op bepaalde soorten toegevoegde diensten van bijzonder maatschappelijk en economisch belang. Ook aan aanbieders van bepaalde soorten toegevoegde-waardediensten kunnen derhalve verplichtingen worden opgelegd. Een overeenkomstige toepassing wordt overigens niet nodig geacht ten aanzien van de infrastructuur. De WIT kent immers voor houders van een infrastructuurvergunning reeds specifieke verplichtingen inzake aansluiting, capaciteitslevering en interconnectie.

Financiering van universele dienstverlening

Voor netwerkdiensten van bijzonder maatschappelijk en economisch belang en voor dergelijke infrastructuren bevat de WIT een bijzondere bekostigingsregeling. Voor de bekostiging van deze netwerkdiensten respectievelijk infrastructuur, waarvan de kosten de baten overtreffen, kan het Commissariaat namelijk bedragen ter beschikking stellen. Uitsluitend ter bestrijding van deze kosten kan het Commissariaat een heffing opleggen aan vergunningenhouders. Deze heffing bedraagt ten hoogste één procent van de netto omzet van de onderneming van de vergunningenhouder. Het mag duidelijk zijn dat het hier gaat om de financiering van de universele dienstverlening. Dit betreft een zeer complexe problematiek. Het komt er immers op neer dat in een competitieve omgeving aanbieders van informatietransportdiensten verplicht kunnen worden onrendabele diensten, of misschien beter gezegd diensten aan 'onrendabele gebruikers', in stand te houden. Dat aanbieders hiervoor een compensatie zouden moeten krijgen is begrijpelijk, anders zou de concurrentiepositie in onredelijke mate kunnen worden aangetast. Een complex probleem is echter op welke wijze die financiële compensatie berekend moet worden. Een vervolgprobleem is over wie en op welke wijze de kosten van die compensatie verdeeld moeten worden. De WIT wil het op de hier uiteengezette wijze oplossen en op het eerste gezicht lijkt die oplossing ook eenvoudig en duidelijk. Ik vrees echter dat dit schijn is, zeker vanuit het perspectief van de aanbieders van diensten. De normstellingen die de WIT hier bevat zijn te ruim en onduidelijk, ook wat betreft de bevoegdheden van het Commissariaat, en doen onvoldoende recht aan de belangen van mogelijk betrokken telecombedrijven. Zo is bijvoorbeeld niet de bestrijding van de kosten van belang, maar moet het gaan om het compenseren van het verschil tussen kosten en baten. De WIT bevat hiervoor echter geen enkel criterium of berekeningsmethodiek. Wat betreft het op kunnen leggen van een heffing is de vraag wat verstaan dient te worden onder "de netto omzet van de onderneming van de vergunninghouder". En kan, of misschien zelfs moet, het Commissariaat hier differentiëren? Op grond van welke criteria? Dit lijken mij belangrijke vragen voor vergunninghouders. Wellicht kan men ook denken aan een andere oplossing: een tenderprocedure, waardoor marktwerking ook kan worden uitgebreid tot de universele dienstverlening.

'Must carry' van bepaalde informatieprodukten

Eerder is reeds gewezen op raakvlakken van inhoud en transport van informatie, ofwel op raakvlakken van de WIT en de WIP. Het betreft hier de 'must carry'- en universele dienstverleningsbepalingen uit de WIP. Met deze bepalingen wordt de mogelijkheid gecreëerd om aanbieders van netwerkdiensten te verplichten bepaalde informatieprodukten, tegen een redelijk tarief, te transporteren. De WIP bepaalt namelijk dat aanbieders van netwerkdiensten zijn gehouden, op verzoek van bepaalde 'publieke' aanbieders, zorg te dragen voor een algemene toegankelijkheid van informatieprodukten waarvan de beschikbaarheid van algemeen belang is. Deze 'publieke' aanbieder is in de eerste plaats een Stichting Publieke Informatievoorziening Nederland. Deze stichting is belast met de produktie van gevarieerde informatie (welke informatie in ieder geval aan bepaalde, nader aangegeven, eisen moet voldoen) waarvan de beschikbaarheid van algemeen belang is. Daarnaast kunnen bij amvb ook andere aanbieders dan deze stichting op eigen verzoek voor het aanbieden van dergelijke informatieprodukten worden aangewezen.

Een must carry-verplichting zegt echter nog niets over de (transport)prijs. Een eventuele 'price cap' bij het transport van informatieprodukten kan bij de vaststelling van universele dienstverlening worden geregeld. De WIT bepaalt dat het Commissariaat aan vergunningen van bepaalde netwerkdiensten voorwaarden kan verbinden met betrekking tot de hoogte en de structuur van tarieven. De WIP bepaalt dat de Minister van OCW het Commissariaat een aanwijzing kan geven voor zover deze strekt tot een ruime toegankelijkheid van 'publieke' informatieprodukten.

Verplichtingen van aanbieders van informatietransportdiensten

Aan een infrastructuurvergunning kunnen voorwaarden worden verbonden betreffende de omvang van het vergunningsgebied en de dekkingsgraad. Daarnaast kent de WIT verplichtingen voor een houder van een infrastructuurvergunning: het toestaan van aansluitingen op zijn infrastructuur, het leveren van capaciteit aan een houder van een netwerkdienstenvergunning en het toestaan van koppeling van zijn capaciteit aan die van andere vergunninghouders. Dat alles tegen redelijke voorwaarden; op verzoek van belanghebbenden stelt het Commissariaat de redelijkheid vast van deze voorwaarden. Bovendien is de houder van een vergunning voor infrastructuur verantwoordelijk voor de deugdelijkheid van zijn infrastructuur. Wat betreft de deugdelijkheid bepaalt de WIT dat bij amvb eisen worden gesteld waar de deugdelijkheid van infrastructuur (en ook van netwerkdiensten, aansluitingen en eindapparaten) aan moet voldoen. De hier bedoelde standaardisatie geschiedt voor een groot deel op basis van internationaal vastgestelde normen. Opmerkelijk, en in strijd met de Europese regelgeving, is dat de leveringsplicht slechts geldt ten aanzien van houders van een netwerkdienstvergunning en niet ten aanzien van eenieder die huurlijnen wenst af te nemen (bijvoorbeeld een concern dat over huurlijnen informatietransport voor eigen gebruik wil afwikkelen).

De mogelijke verplichtingen van vergunninghouders voor netwerkdiensten (van bijzonder maatschappelijk en economisch belang) zijn eerder al grotendeels besproken: universele dienstverlening, interconnectie en 'must carry'. Dergelijke verplichtingen kunnen in voorkomende gevallen ook opgelegd worden aan aanbieders van toegevoegde-waardediensten (denk bijvoorbeeld aan 06-11, 8008 etcetera.). Daarnaast is bepaald dat een houder van een netwerkdienstenvergunning verantwoordelijk is voor de deugdelijkheid van de door hem verrichte netwerkdiensten. Voorts garandeert hij de vertrouwelijkheid van de getransporteerde informatie (voor zover deze redelijkerwijs als vertrouwelijk moet worden aangemerkt). Aangenomen mag worden dat een dergelijke verplichting ook zal gelden voor de infrastructuurvergunninghouder. Een mogelijkheid om aan deze verplichting te kunnen voldoen is het toepassen van encryptietechnieken (het 'versleutelen' van de te transporteren informatie).

Transparantie ketenmacht

Teneinde eerlijke en vrije concurrentie te bevorderen bevatten de WIT en de WIP enkele bijzondere bepalingen betreffende zogenoemde 'transparantie van ketenmacht'. Ketenmacht heeft hier betrekking op de (nationale en internationale) tendens van verticale integratie in de informatievoorzieningsketen (van informatieproduktie tot de toegang tot de gebruiker).

Structurele en financiële scheidsmuren

Volgens de WIT mag de vergunninghouder voor infrastructuur geen vergunninghouder van netwerkdiensten zijn. Overeenkomstig bepaalt de WIP dat een vergunninghouder als bedoeld in de WIT geen aanbieder van informatie mag zijn. Beide artikelen laten daar op volgen dat het voorgaande onverlet laat dat zij met elkaar (vergunninghouder voor infrastructuur en vergunninghouder van netwerkdiensten respectievelijk vergunninghouder en informatie-aanbieder) in één groep zijn verbonden (bedoeld zal zijn: kunnen zijn verbonden). Er van uitgaande dat het hier in de regel om rechtspersonen zal gaan betekent dit dat één en dezelfde rechtspersoon geen 'dubbele' vergunninghouder mag zijn, noch vergunninghouder én informatie-aanbieder. Het is echter wel mogelijk dat de moedermaatschappij informatie-aanbieder is en de ene dochtervennootschap een infrastructuurvergunning heeft en een andere dochtervennootschap een netwerkdienstenvergunning heeft. In de WIT is voorts bepaald dat bevoordeling van een vergunninghouder voor infrastructuur door een vergunninghouder voor netwerkdiensten, of omgekeerd, niet geoorloofd is. Een overeenkomstige bepaling ontbreekt overigens in de WIP.

De voor de transparantie van tarieven en andere voorwaarden bedoelde scheidsmuren tussen infrastructuurbeheer en het verrichten van netwerkdiensten worden niet alleen opgericht op ondernemingsrechtelijk gebied (structurele scheiding vergunninghouders), maar ook wat betreft de financiële organisatie. Daartoe bevat de WIT een bepaling betreffende een gescheiden boekhouding. Een vergunninghouder voor infrastructuur of netwerkdiensten stelt voor de onder zijn beheer vallende infrastructuur respectievelijk netwerkdiensten afzonderlijk een financiële verantwoording vast. Deze verantwoording dient binnen zeven maanden na het einde van elk boekjaar toegezonden te worden aan het Commissariaat.

Enkele problemen betreffende de scheidsmuren

De Mediaraad doet hier een forse aanzet om de discussie over 'ketenmacht', en in wezen ook de discussie over 'cross ownership', (verder) op gang te brengen. Gezien de beschikbare ruimte kan in dit artikel niet echt op deze complexe en uiterst belangrijke problematiek - want dat is het buiten elke twijfel - worden ingegaan. Niettemin wil ik hier opmerken dat de normstelling die de Mediaraad voorstelt in de WIP ronduit niet kán: een (infrastructuur- of netwerkdiensten)vergunninghouder mag geen aanbieder van informatie zijn. Dit zou bijvoorbeeld (en het zijn maar willekeurige illustraties) betekenen dat een telefoonmaatschappij geen telefoonboek, brochure over algemene voorwaarden, reclamefolder of jaarrekening openbaar mag maken. Een andere opmerking betreft de normstelling voor de relatie tussen aanbieders van infrastructuur- en netwerkdiensten: zij mogen elkaar niet bevoordelen. De ratio van deze normstelling is uiteraard dat aanbiedingsvoorwaarden, waaronder tarieven, niet alleen transparant en proportioneel dienen te zijn, maar ook en vooral objectief en non-discriminatoir. Binnen concernverband zal de toepassing van het 'bevoordelingsverbod', zoals geformuleerd in de WIT, toch op grote problemen kunnen stuiten. Stel dat een dochteronderneming met het verrichten van netwerkdiensten aanzienlijke winsten maakt en die vervolgens als dividend worden uitgekeerd aan de moedermaatschappij, waardoor deze haar tarieven voor infrastructuurdiensten kan verlagen. Is hier sprake van "bevoordeling van een vergunninghouder voor infrastructuur door een houder van een netwerkdienstenvergunning"? In een volledig competitieve omgeving, waarin dus op het gebied van de informatievoorziening geen exclusieve of bijzondere rechten meer zijn voorbehouden aan bepaalde ondernemingen, is het maar de vraag of het in bovenstaand voorbeeld gaat om een verboden 'kruissubsidiëring'.

Implementatie van Europese Richtlijnen

De bespreking van de WIT wordt hier afgerond met de algemene bepaling die is opgenomen om te voorkomen dat de wet in voorkomende gevallen zélf gewijzigd zou moeten worden om Europese richtlijnen te implementeren. De WIT bepaalt dat bij amvb regels worden gegeven ter uitvoering van richtlijnen van de Europese Unie die betrekking hebben op informatietransport. Deze regels kunnen afwijken van hetgeen bij deze wet is geregeld en voorzover de richtlijnen tot deze afwijking verplichten. Dit brengt ons op de communautaire (telecommunicatie)regelgeving. In deze paragraaf zal worden nagegaan of de Europese regels niet nu reeds bepalingen bevatten, dan wel dat dergelijke bepalingen met vrij stellige zekerheid te verwachten zijn, die verplichten tot afwijking van de (voorgestelde) WIT. Onder het motto "voorkomen is beter dan genezen" zal de WIT getoetst worden aan het Europese kader. Gezien de bedoeling van het Advies van de Mediaraad zal enkel een toetsing op hoofdlijnen plaatsvinden.

Het Europese toetsingskader voor nationale telecommunicatieregelgeving

Sinds omstreeks 1984 is op Europees niveau een beleid op gang gezet dat is gericht5, gericht op de (geleidelijke) transitie van voornamelijk nationale monopoloïde telecommunicatiemarkten naar één communautaire telecommunicatiemarkt. Uitgangspunt hierbij is dat deze Interne Markt op het gebied van telecommunicatie slechts kan worden bereikt indien overeenstemming bestaat over een beleid dat is gebaseerd op harmonisering, standaardisering, liberalisering en samenwerking op het gebied van telecommunicatiediensten en -apparatuur. Dit alles onder volledige toepassing van de regels voor vrije en eerlijke mededinging. In dit artikel zal aan de ontwikkeling van het Europese telecommunicatiebeleid voorbijgegaan moeten worden6.

De 'Dienstenrichtlijn'

De ontwikkeling van het Europese telecommunicatiebeleid heeft geleid tot een Europees (telecommunicatie) rechtskader7, waarvan de kern wordt gevormd door de Richtlijn 90/388 betreffende de mededinging op de markten voor telecommunicatiediensten (de 'Dienstenrichtlijn'). Dit kader wordt ingevuld door Richtlijnen betreffende 'Open Network Provisions'. Deze ONP-Richtlijnen (bijvoorbeeld betreffende spraaktelefonie, huurlijnen, interconnectie) hebben betrekking op de harmonisering van de voorwaarden voor een efficiënte en open toegang tot en gebruik van openbare telecommunicatienetwerken en -diensten. Bij de toetsing van de WIT aan het Europese kader is uitgegaan van de toekomstige Dienstenrichtlijn. Volledige liberalisering van de markten voor telecommunicatiediensten zal - na de wijzigingen betreffende satellietcommunicatie, mobiele diensten en kabeltelevisienetten - tot stand gebracht worden door Richtlijn 96/.. inzake Implementatie van volledige mededinging in telecommunicatiemarkten. Hiervan is mij enkel een tekst van een voorontwerp van juli 1995 bekend. Opgemerkt moet worden dat (ook) de (nieuwe) Dienstenrichtlijn de specifieke nationale regels betreffende omroepdiensten onverlet laat.

Opheffing van exclusieve en bijzondere rechten

De kern van de Richtlijn bestaat uit de verplichting voor de lidstaten tot afschaffing van 'uitsluitende en/of bijzondere rechten' met betrekking tot het aanbieden van telecommunicatiediensten, inclusief het aanbieden van telecommunicatienetwerken vereist voor het aanbieden van dergelijke diensten. Lidstaten dienen de noodzakelijke maatregelen te nemen om er voor te zorgen dat elke exploitant gerechtigd is om dergelijke telecommunicatiediensten of -netwerken aan te bieden. Ten aanzien van spraaktelefonie en openbare telecommunicatienetwerken voor spraaktelefonie mogen dergelijke rechten tot 1 januari 1998 in stand gehouden worden. Reeds per 1 januari 1996 dienden alle beperkingen betreffende het aanbieden van infrastructuur voor diensten ànders dan spraaktelefonie opgeheven te worden.

Vergunningen

Het mogen aanbieden van telecommunicatiediensten of -netwerken mag wel afhankelijk gemaakt worden van een vergunningen-, algemene machtigings- of aanmeldingsprocedure, gericht op inachtneming van de 'essential requirements'. Hieronder mag enkel worden verstaan: netwerkintegriteit en -veiligheid, interoperabiliteit van diensten, gegevensbescherming, bescherming van milieu en van ruimtelijke-ordeningsdoeleinden, het effectief gebruik van het frequentiespectrum en het vermijden van schadelijke interferentie. Slechts het aanbieden van spraaktelefonie, vaste openbare telecommunicatienetwerken en andere telecommunicatienetwerken die het gebruik van radiofrequenties met zich mee brengen, mag worden onderworpen aan een vergunningenprocedure. Deze procedures mogen enkel gericht zijn op inachtneming van: