De burger als citoyen:
informeren of communiceren?

Burgers, maatschappelijke organisaties, politieke partijen en politici richten zich op de communicatielijn citoyen--politiek. De schrijvers constateren dat er in deze relatie kansen en bedreigingen liggen bij het gebruik van ICT. Ze presenteren een interessante opsomming van mogelijke kansen en bedreigingen. De lezer verliest uiteindelijk het overzicht, en dan lijkt de opsomming van de schrijvers neer te komen op 'het kan vriezen en het kan dooien'.

Wellicht dat het onderscheid tussen informeren en communiceren enig houvast kan bieden om de lange lijst van mogelijke veranderingen te ordenen. Immers, zonder dat zij het onderscheid expliciet maken presenteren de schrijvers twee soorten, wezenlijk verschillende, technologieën.

Allereerst spreken ze van technologieën die zich sterk richten op open en vrije communicatie. Deze worden bijvoorbeeld gebruikt in freenets, discussielijsten en digitale steden. Deze open communicatietechnologieën kunnen in principe de communicatie tussen de burger-als-citoyen en het bestuur verbeteren en daardoor de (toegankelijkheid van de) democratie bevorderen.

Maar de schrijvers presenteren ook een andere soort technologie, waar gestructureerde informatieverwerking centraal staat (bijvoorbeeld grote databases, met krachtige data-mining tools). Deze databases lijken bij gebruik de relatie tussen burger en politiek eerder te bedreigen dan te bevorderen. Zo kan een politicus die goede marketingtools heeft veel nauwkeuriger doelgroepen classificeren, identificeren en uiteindelijk 'bekeren'. Middels 'systematische manipulatie' van de beeldvorming rond zijn politieke opvattingen weet de politicus elke subgroep en niche precies datgene te geven waar ze om vragen.

De schrijvers maken geen onderscheid tussen informatie verwerkende technologie en communicatietechnologie; zij spreken van ICT (informatie- en communicatietechnologie). Het onderscheid tussen beide vormen is natuurlijk niet zo zwart-wit als hier gepresenteerd, maar het is wel interessant om dat onderscheid te maken. Informatieverwerking is veelal sterk gestructureerd, en leent zich veel beter voor sturing en controle dan communicatie van ongestructureerde informatie (zoals dat bij freenets dominant is).

"Willen we ook communiceren of willen we slechts informeren" is de centrale vraag die voorafgaat aan het creëren van een informatie-infrastructuur ten behoeve van het publieke debat. De schrijvers lijken te kiezen voor een communicatie-infrastructuur omdat het sterk sturende karakter van 'informeren' niet past in de relatie citoyen-bestuur.

Een tweede punt dat opvalt in het artikel van Schalken, Zouridis en Tops betreft het feit dat de schrijvers zich bij bestudering van het thema toegankelijkheid van de democratie concentreren op de relatie tussen politiek en burger. Bewust sluiten zij de relatie burger en ambtelijk apparaat uit. De eerste relatie speelt zich af rond de burger als citoyen, in het tweede geval betreft het meer de dienstverlening, waar de burger meer gezien kan worden als 'cliënt'.

Dat zij de directe relatie tussen burger en bureaucratie buiten beschouwing laten is op zich zeer wel verdedigbaar. Maar waar het gaat om de bestudering van het vraagstuk toegankelijkheid van de democratie is het toch zeker nodig de relatie tussen bureaucratie en politiek te bestuderen. Immers, de mate van toegang van de publieke democratie is niet oneindig. Als die toegang grotendeels wordt bezet door het machtige bureaucratische apparaat, dan kunnen we nog zo veel interessante, intelligente en ingewikkelde ICT-oplossingen ontwikkelen om de rol van de burger als citoyen te verbeteren, het zal niet helpen. Immers, verbeterde communicatie tussen burger en bestuur verandert niets aan de relatie tussen bestuur en bureaucratie.

Om een volledig beeld van het vraagstuk toegankelijkheid te krijgen moeten we de relaties tussen de drie belangrijkste partijen in de analyse betrekken: burger, politiek en bureaucratie. Op abstract niveau bestaan, in ons huidige staatsbestel, idealiter drie partijen waarvan de burger (theoretisch) de machtigste is.

Deze burger-als-citoyen treedt in overleg en debat, deels via maatschappelijke organisaties, met de politiek. Gaandeweg het debat ontstaat consensus en kunnen - door de politiek - besluiten worden genomen. De politiek geeft vervolgens de bureaucratie opdrachten, welke de bureaucratie uitvoert. De burger neemt, nu als cliënt, de door de bureaucratie ontwikkelde diensten af, waarmee de cirkel rond is. Deze redenering is weergegeven in afbeelding 1

Rol ICT in de relatie tussen bureaucratie en democratie

Voordat ik overga tot het bespreken van de relatie tussen bureaucratie en democratie, moet ik eerst nog twee korte opmerkingen maken. Allereerst spreek ik liever van een infocratie dan van een bureaucratie. Elders (Zuurmond, 1994) heb ik uitvoerig uitgelegd waarom moderne organisaties beter als infocratieën gezien kunnen worden. Hier voldoet de constatering dat het aansturen en beheersen van moderne organisaties (infocratieën) middels informatie-architecturen plaatsvindt. Informatie is een machtsmiddel bij uitstek. Het is voor het Openbaar Bestuur een steeds belangrijker bedrijfsmiddel, waar veel strijd om wordt geleverd. Degene die de informatie en de informatiestromen kan beheersen, beheerst de organisatie.

In mijn onderzoek constateerde ik dat met name het openbreken van het informatiemonopolie van de professionele medewerker, en het afdwingen van (inter)-organisationeel gebruik van informatie (via bijvoorbeeld de basisregistraties), heeft geleid tot sterke sturing van individuele medewerkers. Gebruikmaking van informatietechnologieën heeft geleid tot een Taylorisering van de professionals, analoog aan de systematisering van de handwerker in het westerse industrialiseringsproces. Omdat het hoge niveau van beheersing wordt bereikt door gebruik te maken van informatietechnologie spreek ik van infocratieën, als een specifiek soort moderne organisaties.

De tweede opmerking betreft het hierboven gepresenteerde (ideaal-typische) model. Dat model is eigenlijk te simpel. 'De politiek' en 'de bureaucratie' bestaan niet. Wat betreft de politiek is het zinvol om een onderscheid te maken tussen volksvertegenwoordigers (raadsleden, kamerleden, e.d.) en bestuurders (ministers, wethouders, e.d.).

In principe vindt het communicatieve debat plaats tussen volksvertegenwoordigers en de burger als citoyen. Mocht het vrij ongestructureerde debat tot een besluit leiden, dan wordt de uitvoering overgelaten aan de bestuurders. De bestuurders instrueren de infocratie middels stuurinformatie. De infocratie levert verantwoordingsinformatie terug.

Ook de infocratie moet in twee onderdelen uiteen worden gelegd: een ambtelijke 'top' en de 'werkvloer'. De ambtelijke top werkt de politieke stuurinformatie tot in detail uit en geeft de werkvloer concrete opdrachten. Zij zetten gestructureerde informatie-systemen (afhandelingssystemen en expertsystemen) op die de gedetailleerde regelgeving weerspiegelen. Burgers (nu in hun rol als cliënt) kunnen dan diensten afnemen van deze infocratie, op voorwaarde dat de burgers een nog immer groeiende hoeveelheid gegevens aanleveren. Op basis van deze gegevens bepalen de informatie verwerkende systemen of er wel of niet recht is op de gewenste voorziening. De burger krijgt de uitkomst van dit informatieverwerkingsproces middels een beschikking te horen. Deze redenering volgend kunnen we een tweede plaatje tekenen. (zie afbeelding 2)

Machtsverdeling

Nu de actoren bekend zijn rest nog de vraag naar de verdeling van de macht: welke partijen zijn machtig? Binnen het bestek van dit artikel kan daar nauwelijks op worden ingegaan. Er kan slechts worden gesteld dat de regering machtiger lijkt dan de volksvertegenwoordiging en dat de infocratie ook aan macht heeft gewonnen. Er is reeds lang sprake van een 'vierde macht': de infocratie stuurt tot op grote hoogte regering en parlement.

De infocratie is bovendien niet alleen machtiger geworden ten opzichte van de politiek, zij is ook ten opzichte van de cliënt machtiger geworden (Scheepers, 1991; Zuurmond, 1995). De uitvoerend ambtenaar die vroeger een bruggefunctie had lijkt nu meer een rol als bruggehoofd te vervullen: hij is meer en meer een representant van de organisatie die, met behulp van een enorme database (met vele koppelingen) en een expertsysteem-achtig informatiesysteem, de contactrelatie tussen de cliënt en hemzelf volledig beheerst.

Nu we dit beeld hebben geschetst kunnen we de kwestie van toegankelijkheid opnieuw aan de orde stellen. Daarbij concentreren we ons op de relaties die Tops e.a. anderen buiten beschouwing hebben gelaten.

In de relatie tussen de volksvertegenwoordiging en de regering wordt nog nauwelijks gebruik gemaakt van informatie- of communicatietechnologie. Tussen regering en parlement is er op dit punt weinig veranderd, of het zou het intrigerende monitortje bij het spreekgestoelte van de regeringsbank zijn. Dit ingenieuze beeldscherm is verbonden met de ambtenarenloge waar ambtenaren (met een pen) handgeschreven boodschappen kunnen 'schrijven' op een 'scherm'. Op de monitor van de minister verschijnt dan exact dezelfde tekst die de ambtenaar vanuit de loge schrijft. Deze technologie vervangt de bodes die vroeger als go-betweens tussen ministersploeg en ambtenarenloge heen en weer liepen. Nu wordt de minister, via deze fraaie monitor, nog minder zichtbaar ingefluisterd.

Ook waar het de overbrenging van de stuurinformatie betreft is er in de relatie tussen regering en infocratie tot nu toe weinig veranderd. In termen van terugrapportage (de verantwoordingsinformatie) zijn echter wel veranderingen aangebracht (zie ook het proefschrift van Paul Zeef).

De databases waarover de infocratie beschikt zijn zoveel groter geworden dat de infocratie nu veel grotere hoeveelheden en meer gedetailleerde verantwoordingsinformatie kan verstrekken aan de regering. Deze sterkere detaillering leidt er overigens vaak toe dat de regering meer gedetailleerde stuurinformatie richting infocratie verzendt. Op zich zou dat kunnen duiden op een sturing door de politiek (die weer in direct contact staat met de burger als citoyen), maar nadere analyse leert dat dit tot op grote hoogte schijn is. De politiek heeft immers niet zelf toegang tot de door de infocratie gehanteerde databases. De door de infocratie aangeleverde informatie komt er in essentie dan ook vaak op neer dat er nieuwe, aanvullende regels nodig zijn, en dat de bevoegdheden van de infocratie uitgebreid dienen te worden.

Nadere bestudering van die databases laat zien dat er al een vooringenomen standpunt 'vastgebakken' zit in de verzamelde informatie (Meyer, 1994). Op de keper beschouwd is er hooguit sprake van een 'schijn van objectiviteit'. Maar het quasi-objectieve karakter van 'harde cijfers' bevoordeelt computerinformatie ten opzichte van andere informatie (bijvoorbeeld in een publiek debat aangedragen informatie door burgers of actiegroepen).

Op de werkvloer is de laatste vijftien jaar wel veel veranderd. Zoals gesteld is deze aan het overgaan van een bureaucratie naar een infocratie. Grote automatiseringssystemen zijn reeds in de jaren zeventig geïntroduceerd en de groei van IT-gebruik is de laatste jaren alleen nog maar groter geworden. Het aantal systemen dat binnen infocratieën in gebruik is, en de hoeveelheid gegevens die daarin opgeslagen liggen, tarten elk bevattingsvermogen. Zo schijnt de Nederlandse belastingsdienst de grootste, on-line te raadplegen, database van belastingplichtigen te hebben in Europa (in termen van aantallen entiteiten x records). De reorganisatie van functionele naar klantgerichte structuur heeft het de belastingdienst mogelijk gemaakt een integraal, zeer gedetailleerd, beeld van de cliënt te creëren.

Niet alleen de belastingdienst heeft enorm veel gegevens. Zo bevat de verzekerdenadministratie een toegangssleutel tot werknemersgegevens van meer dan 4 miljoen werknemers. In de in voorbereiding zijnde structuurschets sociale werknemersverzekering wordt een opsomming gegeven van stromen formulieren. Jaarlijks worden, alleen op het terrein van werknemersverzekeringen, 60 miljoen formulieren uitgewisseld (nog maar een klein deel van de sociale sector als geheel). Per formulier zullen minimaal 10 gegevens (naw-gegevens, inkomsten, woonsituatie, etcetera), maar wellicht eerder 20 gegevens, vermeld staan. Dan is er alleen in die deelsector al sprake van een miljard gegevens die systematisch uitgewisseld worden. Overheidsorganisaties zijn buitengewoon informatie-intensieve organisaties, waar informatietechnologie reeds vele jaren met succes wordt gebruikt om de steeds moeilijker wordende operaties nog te kunnen beheersen.

Op zich zou de intensivering van de informatieverwerking geen probleem zijn, ware het niet dat de communicatiefunctie daarmee naar de achtergrond verdwijnt. Ik heb in mijn onderzoek geconstateerd dat professionele, organisch gestructureerde, bureaucratieën worden omgebouwd tot mechanisch gestructureerde infocratieën, waarin vooral de beleidsvrijheid voor de individuele ambtenaar is verdwenen.

Daarmee is de relatie cliënt-ambtenaar van elke wezenlijke interactie ontdaan: de communicatie tussen ambtenaar en burger is verdwenen en er is slechts sprake van informatieverwerking. De burger wordt gesommeerd een hoeveelheid gegevens te verstrekken en de ambtenaar informeert de burger wat daarvan de consequenties zijn. Interactie en communicatie worden gereduceerd, ook al wordt informatieverstrekking sterker. Maar informeren is nog geen communiceren.

De vakkennis en de dienstkennis, die in het ambtelijk apparaat liggen opgeslagen in de informatiesystemen, worden angstvallig afgesloten. Noch de burger, noch de volksvertegenwoordiging heeft toegang tot deze informatie. Deze situatie heeft de positie van de infocratie en (deels de regering) slechts versterkt ten koste van de volksvertegenwoordiging en burger.

Vanuit deze constatering kijk ik dan ook heel anders naar de trotse ministeries die zeggen te zijn aangesloten op internet. Als je kijkt wat er is aangesloten dan gaat het met name om brochures, beleidsnota's, etcetera. Eigenlijk is niet het ministerie aangesloten, maar veeleer de afdeling voorlichting en boekverkoop van het ministerie (de bidoc-functie wordt wellicht ook aangesloten). Daar ligt toch niet de echte macht? Die ligt toch veel meer bij de ambtelijke top, de politieke bestuurders, en de gigantische databases?

Waar er al wordt geëxperimenteerd met wezenlijke communicatie, zoals in het BiZa-debat en het debat over de wet openbaarheid, blijft het op politiek ambtelijk topniveau buitengewoon stil. De ministeries mogen worden aangesloten, maar de eerste minister moet zich in een dergelijk debat nog aanmelden. Als je toegang hebt tot het ministerie heb je nog geen ingang bij de machtige partijen.

Conclusie

Allerlei nieuwe ontwikkelingen in de communicatietechnologie, zoals internet, zijn op zich interessant. Zij ontwikkelen zich echter grotendeels in de periferie van de macht. Tegelijkertijd voltrekt zich in het centrum van de macht (binnen de infocratieën) een proces van steeds omvangrijkere en systematischere informatieverwerking, waarbij koppelingen en kennistechnologische toepassingen de transparantie van de burger vergroten. De politiek laat zich door de quasi-precisie van nieuwe en gedetailleerde regelgeving steeds verder de fuik van de infocratie binnen trekken.

Om aan deze bedreigingen te ontsnappen is een politiek-strategische visie op informatisering nodig die verder reikt dan de nota 'terug naar de toekomst' of het techno-optimistisch 'Nationaal aktieplan'.

Referenties

O.M.T. Meyer, Informatisering en politieke agendavorming, in A. Zuurmond e.d., Informatisering in het Openbaar bestuur, Vuga, den Haag, 1994.
Ministerie van Sociale Zaken, concept 0.4 structuurschets sociale werknemersverzekeringen, Den haag, 1995.
A.W.A. Scheepers, Informatisering en de bureaucratische competentie van de burger, Tilburg, 1990
P.H.H. Zeef, Tussen toezien en toezicht, Den Haag, 1994
A. Zuurmond, De infocratie, Den Haag, 1994.