Een kwestie van toegang:
publieke dienstverlening
op de elektronische snelweg.

In het bericht aan het parlement wijst het Rathenau Instituut op de belangen van de individuele gebruiker; zoals het hebben van toegang tot informatie- en communicatiestructuren en van toegang tot een pluriform informatie-aanbod en op de specifieke rechten en plichten op de elektronische snelwegen van gebruikers. Het Rathenau Instituut is van mening dat het waarborgen van pluriformiteit door het veilig stellen van een rijk geschakeerd informatie-aanbod voor iedere burger, door het garanderen van een 'open kanaal' en door het koesteren van de publieke sfeer meer dan ooit een belangrijke taak blijft van de overheid. Daarbij is er reden de publieke omroep een aparte plaats te geven. Naast deze meer op de informatieproduktie gerichte aanbevelingen heeft het Rathenau Instituut zich ook bezig gehouden met het informatietransport, door een heroverweging aan te bevelen van de verplichting tot universele dienstverlening op de netwerkdienst spraaktelefonie, en op de politiek-bestuurlijke kant, door onder meer te pleiten voor een zelfstandig bestuursorgaan voor de informatievoorziening dan wel een aparte minister voor informatiezaken.

In de twee andere publikaties gaat het Rathenau Instituut dieper in op een aantal bijzondere aspecten zoals universele dienstverlening, omroep als publieke dienst en de mogelijkheden van snelwegen in relatie tot politieke besluitvorming en democratie. Volgens het Rathenau Instituut is er al met al een heroriëntatie nodig van waarden en normen rond informatieverkeer en communicatie en op rechten en plichten op de elektronische snelwegen.

De dienst der domeinen

Wat steeds opvalt bij discussies over de elektronische snelwegen is over hoeveel zaken het kan gaan zonder dat precies duidelijk wordt waarom welke terminologie gehanteerd wordt en wat er onder de gebezigde termen verstaan wordt.

Ook in de publikaties van het Rathenau Instituut wordt de lezer regelmatig - zonder dat duidelijk wordt wat er bedoeld wordt - geconfronteerd met termen als het algemeen belang, het publieke belang, het publiek domein, de publieke sfeer, zorgtaken van de overheid, publieke dienstverlening, publieke dienst en universele dienst, naast uiteraard de elektronische snelwegen (elders ook wel: de snelweg), de communicatie-infrastructuur, de informatie-infrastructuur, de informatievoorziening, etc.

De ene publikatie gaat over het publieke domein op de elektronische snelwegen en de andere over het publieke domein van de informatievoorziening. Weliswaar doet het Rathenau Instituut een poging om het publiek domein grosso modo te omschrijven, maar erg veel duidelijkheid verschaft dat niet. In de ene zin wordt gesproken over 'taken en voorzieningen waarvan een natie het belang erkent' en direct daarna over 'taken en diensten vanuit overwegingen van algemeen belang'. De indruk zou bovendien kunnen ontstaan dat in de publikaties van het Rathenau Instituut in sommige gevallen het publieke domein zich bevindt daar waar een publieke dienst is of wordt gevestigd, terwijl het in andere gevallen lijkt te gaan over het terrein waarop de overheid actief is. In dat geval is het domein veel groter, waarbij te denken valt aan onder meer specifiek op de marktsector gerichte maatregelen, zoals technologiestimulering en mededingingsbeleid. Dit laatste thema had dan in de publikaties van het Rathenau Instituut wat meer aandacht verdiend. Ook lijkt soms het publieke domein wel het algemeen belang te zijn, waarbij ogenblikkelijk de vraag rijst wat dan het algemeen belang is.

Indien de keuze voor een bepaalde terminologie geen inhoudelijke consequenties zou hebben, geeft dit uiteraard geen problemen, maar zoals hieronder zal blijken zijn die er wel. Het euvel van onduidelijke terminologie komt overigens niet exclusief voor rekening van het Rathenau Instituut; dit gebeurt in vrijwel alle publikaties over 'de snelwegen'. Waarschijnlijk weet niemand te vertellen waar de termen precies voor staan, maar dat is niet zozeer het probleem. Het is vooral een kwestie van afspraken (te controleren door de Informatie Terminologie Code Commissie). Het verdient aanbeveling om aan dit thema eens een rapport te wijden. In dit artikel gaat het overigens verder over overheidsoptreden en over de marktsector, twee begrippen die enigszins (!) zelfverklarend zijn, over publieke dienst of publieke dienstverlening (het aanbod) en over de publieke sector (de aanbieder of aanbieders van publieke dienstverlening).

Pluriformiteit en publieke omroep

In twee afzonderlijke bijdragen in de publikatie 'Een kwestie van toegang, bijdragen aan het debat over het publieke domein van de informatievoorziening' gaan prof. mr E.C.M. Jurgens (Vrije Universiteit Amsterdam) en dr J.C. Burgelman (Vrije Universiteit Brussel) in op het belang van pluriformiteit van het aanbod in de informatievoorziening en het belang van omroep als publieke dienst te midden van het toenemend informatie-aanbod van commerciële bedrijven.

Volgens Jurgens is pluriformiteit een constitutionele opdracht. Als de informatievoorziening wordt gereduceerd tot een grootste gemene deler van de maatschappelijke behoefte, is er een rol voor de overheid om een meer geschakeerd aanbod te waarborgen. Dat kan gerealiseerd worden via een publieke dienst verzorgd door een nationale omroep als de BBC; dat kan ook gerealiseerd worden via concessievoorwaarden aan particuliere organisaties. Voorafgaand aan deze stelling concludeert Jurgens dat de vraag of er een publieke dienst moet zijn (of dat er een publiek belang is) vrucht is van maatschappelijke ontwikkeling en vooral ook van politieke besluitvorming. De fasen van die besluitvorming zouden volgens een bepaald stramien dienen te verlopen, beginnend met de vraag of er een publiek belang is en eindigend met de vraag of de overheid hierin kan en moet voorzien.

Ook Burgelman meent dat pluriformiteit overheidszorg waard is. Bij zowel publieke als universele dienst gaat het om dynamische en onderhandelbare regulerende concepten. De publieke omroep vervult daarin een belangrijke rol. Niettemin staat niet vast hoe en wat die rol zal zijn; er is volgens Burgelman geen reden overhaast te werk te gaan; wel moeten de concepten opnieuw doordacht worden.

De pleidooien van Jurgens en Burgelman zijn op zichzelf de moeite waard en verdienen begrip. Bij de uitwerking blijven evenwel nog enkele ongekraakte noten liggen, omdat zij uiteindelijk publieke dienst en publiek omroep lijken te vereenzelvigen.

Markt- en publieke sector

Terecht wordt in verschillende bijdragen in de publikaties van het Rathenau Instituut de vraag opgeworpen wat beleidsmatig de verhouding dient te zijn tussen het aanbod van de markt- en van de publieke sector. Wordt het primaat verleend aan de publieke sector, zoals het grootste deel van deze eeuw gebruikelijk was, of wordt de koers verlegd naar het aanbod van de marktsector? Het kan ook zijn dat er door afweging van verschillende factoren tot een zeker evenwicht gekomen wordt, waarbij vervolgens de vraag aan de orde is hoe dat wordt ingevuld. Is het een kwestie van 'filling the gap', d.w.z. de publieke sector verzorgt door aanvullend aanbod wat de marktsector laat liggen, of is het een autonome kwestie (bijv. een constitutionele opdracht), waarbij er - hoe enorm pluriform het aanbod van de marktsector ook is - altijd aanbod van een publieke sector is?

In het algemeen zijn er motieven die ten grondslag liggen aan het overheidsoptreden op bepaalde markten, waarbij de belangrijkste zijn het allocatiemotief en het (her-)verdelingsmotief. Wanneer er in de ogen van de overheid sprake is van een inefficiënte of ineffectieve marktwerking kan zij proberen de produktie efficiënter of effectiever te laten lopen, waarbij door publieke uitgaven gepoogd wordt de allocatie van middelen over verschillend gebruik te beïnvloeden (de allocatieve functie). Ook als marktwerking resulteert in een onrechtvaardige verdeling van goederen en diensten in de samenleving kan de overheid besluiten tot ingrijpen in een markt (herverdelingsfunctie). Indien er sprake is van goed functionerende, gewone markten zal het overheidsoptreden doorgaans beperkt zijn.

De markt van de informatievoorziening zal evenwel - los van de beoordeling van de vraag hoe die markt functioneert - nooit helemaal een gewone markt zijn, omdat er grondrechten in het geding zijn, waarbij de voornaamste zijn de communicatie- en informatievrijheid, de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en van vertrouwelijke (tele-)communicatie. Deze vragen van de overheid vaak een voorwaardenscheppende taak.

De markt van de informatievoorziening is op dit moment zeker een ongewone markt: zowel bij omroep als bij telefonie komen we vanuit een monopolistische situatie met publieke dienstverlening. Juridische monopolies worden afgebouwd, waarbij het van belang is te voorkomen dat er in plaats daarvan - mede gevoed door technologische ontwikkelingen - economische monopolies ontstaan, en dat er een minimumniveau aan dienstverlening blijft bestaan. Hoe dan ook: overheidsoptreden, en vooral de omvang daarvan, is geen oerprincipe. Een en ander blijkt ook uit de publikatie van het Rathenau Instituut over de geschiedenis van de overheidsbemoeienis met de informatievoorziening. De bemoeienis van de overheid met bijvoorbeeld omroep en telefonie is pas ontstaan, nadat deze uit het particulier initiatief voortspruitende activiteiten om verschillende redenen regulering behoefden, bijv. de aanname dat het ging om een voorziening waarover iedereen de beschikking diende te hebben (zoals telefonie).

Pluriformiteit

Zowel Jurgens als Burgelman houden een krachtig pleidooi voor de bevordering van pluriformiteit van informatie-aanbod (ook hier valt overigens op dat af en toe andere termen gehanteerd worden, zoals pluraliteit, diversiteit en een geschakeerd of gevarieerd informatie-aanbod). De vraag die hierbij rijst is of pluriformiteit alleen een inhoudsnotie is of dat het als beleidsconcept betrekking heeft of zou kunnen hebben op meer dan alleen inhoud. Burgelman constateert op gezag van anderen dat een communicatiesysteem pluriform is als aan drie criteria is voldaan: als het een brede reflectie biedt van de maatschappelijke diversiteit, als het toegankelijk is voor burgers en groepen die uiting willen geven aan hun waarden en normen en als er keuzen mogelijk zijn binnen de verschillende mediasoorten en binnen het gehele systeem. Dit laatste criterium duidt er op dat het breder is dan alleen de inhoud.

Het belang van pluriformiteit van informatie-aanbod in een democratische samenleving zal weinigen ontgaan. Een andere vraag is evenwel hoe zinnig het is om pluriformiteit als beleidsconcept zo voorop te stellen, het te relateren aan één verschijningsvorm (omroep) en dan ook nog aan één aanbieder, namelijk de publieke sector.

Het gebruik van informatie is een individuele aangelegenheid. De burger (m/v) kan verschillende informatiebronnen raadplegen voor verschillende doeleinden, mede afhankelijk van de functionaliteit van de informatiedrager. Het is nu al zo dat de burger zich weinig gelegen laat liggen aan het bestaan van een pluriform informatie-aanbod, als hij of zij slechts behoefte heeft aan informatie uit één koker. Aan de andere kant kan de basis bij de verwachte toe- of overvloed aan informatie voor zo een beleid smal worden, althans als die vloed pluriform is. Niettemin zijn er wel redenen aan te geven, waarom er een beleid nodig is dat gericht is op de beschikbaarheid van een breed geschakeerd aanbod, zoals de mogelijkheid voor burgers om zich (desgewenst) als volwaardig deelnemers in de samenleving te kunnen ontplooien en keuzen te kunnen doen. Er zijn evenwel weinig redenen om dit beleid als exclusief te beschouwen voor de publieke sector. Het lijkt de moeite waard om binnen de marktsector zodanige concurrentie te bevorderen, dat ook deze sector een bijdrage levert aan de pluriformiteit van het informatie-aanbod. Sommige mensen zullen denken: wat heeft de commerciële omroep dan op dit punt opgeleverd? Inderdaad, niet zoveel, maar dagbladen, nieuwsbladen en tijdschriften (en internet) - alle aan het particulier initiatief ontsproten - blijken pluriformiteit op te kunnen leveren. Het kan wel. De perssector is gewend om binnen vrije ondernemingsgewijze produktie tot pluriformiteit te geraken. Juist nu deze sector overgaat tot multimedialiteit is er veel voor te zeggen impulsen te bieden.

Daarbij valt te denken aan de stimulering van diensten en aan produktbekostiging. In het eerste geval gaat het om financiële ondersteuning van bedrijven die bepaalde informatiediensten (bijv. videotex, cd-i) tot ontwikkeling willen brengen. In het tweede geval worden bedrijven en instellingen op verzoek ondersteund bij het tot stand brengen van bepaald informatie-aanbod, waarvan de overheid de totstandkoming op grond van vooraf vastgestelde criteria van belang acht (Mediaraad, 1994).

Liggen daar ook niet grote mogelijkheden? Ook nu wordt overigens getracht pluriformiteit in de marktsector te bevorderen. Het Bedrijfsfonds voor de pers kan overgaan tot individuele ondersteuning aan noodlijdende persorganen of tot generieke steunmaatregelen voor deze sector. Het Bedrijfsfonds mag zich echter krachtens zijn wettelijke taken slechts met conservering van het bestaande bezighouden en niet met bevordering van vernieuwing. Een beleid gericht op de bevordering van pluriformiteit biedt geen panacee voor alle problemen die ons mogelijkerwijs te wachten staan. Zoals het Rathenau Instituut terecht constateert zullen er ook waarborgen moeten zijn voor de toegang tot de informatievoorziening, zowel in fysieke als in financiële zin; een pluriform informatie-aanbod moet tenslotte ook voor iedereen bereikbaar zijn.

Publieke omroep

Iedere discussie over de toekomst van de (elektronische) informatievoorziening eindigt met de vraag, hoe het nu verder moet met de publieke omroep. Bij voorkeur gaat de discussie dan over het aantal zendernetten en over reclame en sponsoring en sinds kort ook over één of meer organisaties en het behoud van marktaandelen. Zo heeft ook een speciaal ingestelde adviescommissie-Ververs van staatssecretaris Nuis van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen de opdracht meegekregen een vraag te beantwoorden die jaren en jaren geleden ook niet zou hebben misstaan, namelijk: hoe moet het nu verder met de publieke omroep.

Dit artikel is geschreven op een multimedia PC, geschikt voor onder meer bewegende beelden, geluidsopname, -weergave en -manipulatie en tekstverwerking. De veranderingen in de apparatuur doen de grenzen tussen verschillende informatiediensten vervagen. Andere belangwekkende ontwikkelingen zijn de toenemende mogelijkheden van individueel afneembaar en verrekenbaar aanbod - via abonnee-televisie of video-on-demand - en de toenemende segmentatie van het aanbod. Deze ontwikkelingen zorgen ervoor dat het informatiegebruik verandert: rechtstreeks betalen voor diensten wordt normaal en de informatiegebruiker gaat actief zoeken naar informatie die hij of zij wenst. Het fenomeen 'omroep', zoals wij dat kennen, krijgt daardoor een andere maatschappelijke betekenis.

Men zou zich kunnen voorstellen dat omroep in de toekomst uiteindelijk niet meer is dan een middel van informatie-overdracht, net zoals kranten, cd-i, videotex en abonnee-televisie dat zijn. De NCRV lijkt dat begrepen te hebben door de oprichting van de Christelijke Multimedia Stichting: niet de NCRV is belangrijk, niet de omroep, maar het overbrengen van de (blijde) boodschap. Als er andere middelen zijn dan omroep die meer geschikt zijn om dat doel te bereiken zullen die andere middelen worden ingezet. Het centraal plaatsen van omroep heeft alleen maar betekenis, zolang deze dienst dominant is. Dat is-ie anno 1995, maar zal dat zo blijven? Dat is heel goed mogelijk, net zo goed als het mogelijk is dat andere presentatievormen de dominante rol van omroep overnemen. Bovendien zal de beleidsmatige aandacht niet in de eerste plaats uit mogen gaan naar een presentatievorm, maar naar de bevordering van aanbod. Nu is het beleid nog gericht op de vragen hoe de organisatie in Hilversum er uit moet zien en hoe het marktaandeel op een aanvaardbaar peil gehouden kan worden. Deze benadering geeft weinig blijk van toekomstgericht denken (en dat terwijl de NOS, de omroepverenigingen en andere omroepinstellingen over 1800 pagina's op internet beschikken).

Publieke dienstverlening

Uit het voorgaande mag worden afgeleid dat de overheid voor het te voeren beleid er goed aan zou doen zowel de markt- als de publieke sector in ogenschouw te nemen en dat zij er van uit zou moeten gaan dat beide gezamenlijk een breed geschakeerd aanbod verzorgen. Het gehele informatie-aanbod zou dan de volgende elementen dienen te omvatten (Mediaraad, 1994):