Overheid in de Overgang

Cyberspace zoals we dat nu kennen heeft zich ontwikkeld uit de kenniswereld: de netwerken voor wetenschapsbeoefening en onderwijs, met budgetten die in de VS reeds lang via het ministerie van defensie liepen. In Europa zijn op die netwerken onder andere CERN in Genève, de Europese backbone van RARE/ TERENA en de nationale universiteitsnetten, zoals SURFnet, aangesloten. Vervolgens zijn de R&D- laboratoria van bedrijven gebruik gaan maken van dit stelsel. Sinds kort beginnen de overheden en het grote publiek de mogelijkheden van cyberspace te ontdekken en worden proeven met commerciële dienstverlening gestart via het telefoonnet, het (TV-)kabelnet of zonder kabel; draadloos.

In deze nieuw ontdekte kennisruimte zal ook het bestel van rollen, taken, regels en invloeden drastisch veranderen. Niet tussen twee partijen, bijvoorbeeld hackers versus uitgevers, maar tussen drie clusters van partijen op of aan de elektronische snelwegen; de Trias Telematica.

De Trias Telematica:

- de burgers, met hun gemeenschappen van vrijwilligersorganisaties,
- de overheid als hoeder van gemeenschappelijke belangen,
- de risicodragende commerciële ondernemingen.

In dit artikel wordt vooral stil gestaan bij de activiteit van de Nederlandse overheid in de nieuwe informatiemaatschappij. Niet op zichzelf staand, maar juist op basis van wat er plaatsvindt en wordt herverkaveld langs het grensvlak met de twee andere clusters: met burgers en marktsector.

De start : het NAP

Meer dan een jaar geleden heeft het Kabinet het Nationaal Aktieprogramma Elektronische Snelwegen (NAP) aan de Tweede Kamer aangeboden [1]. Dit zeer compacte stuk werd positief ontvangen en had als belangrijkste effect dat deze materie eindelijk zichtbaar op de agenda van leidinggevend Nederland werd geplaatst. Het gebaar is daarmee vergelijkbaar met het uitbrengen van het “Plan Gore” in de VS en het “Bangemann Rapport “ of het “Witboek van Delors” in de EU. Het politieke signaal van het NAP is dat de ontwikkelingen van, en rondom, de Information Highways (IWAY's) belangrijk zijn. De ontwikkelingslijnen die vanuit de overheid zijn uitgezet ter stimulering van de inspanningen op de informatiesnelwegen zijn:

Lijn 1: Liberalisering telecommunicatie-infrastructuur
Lijn 2: Liberalisering Mediawet
Lijn 3: Afbakening tussen publiekdomein en privaatdomein
Lijn 4: Juridische randvoorwaarden
Lijn 5: Voorbeeldprojecten in de openbare sector
Lijn 6: Initiatieven in de marktsector

Invulling van die lijnen geschiedde grotendeels met projecten die reeds liepen of in voorbereiding waren. Het NAP voorzag ze in feite van een paraplu en onderlinge samenhang. Opmerkelijk is de saamhorigheid en eenstemmigheid van de betreffende ministers en staatssecretariaten van respectievelijk EZ, V&W, OCW en BiZa. Dit vertoon van eenheid in de top is ook voor de betreffende beleidsambtenaren een noviteit van dit Paarse Kabinet. Vroeger vocht men verbeten met elkaar in het niemandsland waar beleidsterreinen elkaar dreigden te raken. Projecten van twee of meer ministeries waren gedoemd om bijna alle energie te verliezen in uitputtende loopgravenoorlogen. Bij het NAP vond men elkaar juist bijzonder snel en men kwam tot taakverdeling en samenwerking dwars door de ministeries heen.

Een andere constatering is dat men inzag dat de overheid op de elektronische snelwegen zelf een belangrijke speler is. Als klant met koopkracht legt zij zeer veel gewicht in de schaal. De nieuwe informatie- en communicatie infrastructuren zijn bovendien van vitaal belang voor het ondersteunen en gaande houden van de primaire processen van de overheid zelf. Immers, overheidsmensen maken geen tennisballen en kweken geen tomaten: ze gaan de ganse dag met informatie om en ze communiceren. Dat is hun werk!

Om die reden is de hele rijksoverheid druk bezig met projecten om de eigen “informatie- en communicatie technologie” (ICT) en dienstverlening te verbeteren en uit te breiden. Met name LNV, Defensie, SURFnet (OCW), TNO, VROM, BiZa, en de Belastingdienst (FIN) zijn bezig met een bijzonder ingrijpende modernisering van de eigen interne informatiehighways.

Bij het backboneproject van de Belastingdienst hebben ook anderen aangehaakt, zoals de SVB en het GBA project van BiZa. Hetzelfde geldt voor het messaging projekt van BiZa, waarbij de Belastingdienst, Justitie en de VNG (GemNet) tot de (eerste) aanhakers behoren. Tegelijkertijd heeft BiZa in opdracht van het Kabinet een overheids- datacommunicatieprofiel (ODCP-1) opgesteld als “verzoek om commentaar”. Zo’n verzoek is te vergelijken met een RFC (request for comment = kandidaat standaard) in de Internet wereld. In dit profiel is nu ook de IP-protocolstack als component opgenomen, naast goed werkende onderdelen van OSI-protocollen. Het ziet er dus naar uit dat er een klontering van netten gemaakt kan gaan worden door de koppeling van overheids-intranetten, inclusief aansluitingen naar het Internet. Dit alles wordt thans zeer praktisch opgebouwd, bottom-up en stukje bij beetje. Het gaat opeens zeer hard. De behoefte om elkaar e-mail en teksten in computervorm te kunnen sturen, dwars door organisatiegrenzen heen, is er eenvoudigweg. Er werd natuurlijk al driftig gefaxt en gebeld tussen organisaties binnen en buiten de overheid, maar nu komt er een elektronische (concept-) documentenstroom op gang van PC naar PC . Tevens worden sommige stukken, voor iedereen via een modem ter bezichtiging, in websites gehangen. Zie bijvoorbeeld de EZ-informatiewinkel en het overheidsloket op het Internet [3], waar alle overheidssites benaderd kunnen worden. Dit soort activiteiten was een jaar geleden nog niet bespreekbaar of zelfs verboden.

Een ander teken van de koersverandering is de zogenaamde “BIOS 3 nota” van BiZa [2]. De nota is weliswaar ambitieus maar zet duidelijk de toon totaal anders dan BIOS 1 en 2. Deze twee laatste nota's verhaalden over een Kafka-achtige “informatieverstrekking” vanuit centrale rekencentra en eiland-informatiediensten in een utopisch jargon. Over het algemeen werd BiZa hier domweg niet in gevolgd. In BIOS 3 klinkt een veel realistischer kijk op de zaak door. Niet de computers (vergelijkbaar met auto’s= hardware, software) zijn de gemeenschappelijke bedrijfsmiddelen, maar de ICT-infrastructuur (wegen=netwerken), die samenwerking moet toestaan. Dat wil zeggen dat “bereikbaarheid en verstaanbaarheid”, binnen de overheid en met de buitenwereld, samen moet worden nagestreefd.

Voor dat wegennet en de informatieformaten moeten dus regels en afspraken worden gemaakt. Niet de informatieverwerking, maar de informatie-uitwisseling en -doorstroming krijgt prioriteit. Ook is nieuw dat “van buiten naar binnen” wordt geredeneerd: wat ziet en eist de samenleving van de overheid. Hoe behoren de diensten aan en de communicatie met burgers en bedrijven te worden opgezet en intern ondersteund. Niet meer van het kastje naar de muur, van eiland naar eiland en niet meer al die vertraging en verwarring. Credo is hier dat het succes van een organisatie(deel) wordt bepaald door de kwaliteit van de externe relaties (communicatie en informatie), en niet langer door hoe goed ze het intern voor elkaar hebben!

Dit betekent dus ook dat beter moet worden gecommuniceerd met andere instanties binnen de overheid. Ook andere ministeries, zoals VROM en Defensie, hebben inmiddels bij het NAP ingehaakt en bij provincies en gemeenten onderneemt men vergelijkbare projecten (zoals GemNet en de verschillende Digitale Steden, zie [3]).

Een analyse van de wending

De overgang waarin het overheidsinformatiebeleid zich bevindt wordt gekenmerkt door drie paradigmaveranderingen (wezenlijke verschuivingen in optiek) en een nieuw kernrecept. Ze worden hier kort ten tonele gevoerd.

Paradigma I

van: verticale (rapportagelijn, bekendmakingen) automatisering, informatisering;

naar: open, horizontale, communicatiestromen (procesketens, kettingen) dwars door organisatiegrenzen heen en doorlopend naar buiten.

Dat Nederland ook op dit punt niet langer een eiland is bewijzen de heftige turbulenties op de telecommunicatiemarkt en in de media. We zijn hier echt achterop geraakt wat betreft de telecommunicatiewetgeving, maar vooral ook in de praktijk. Er is wel geprivatiseerd, maar nog haast niet de-facto geliberaliseerd. Nederland heeft als een van de laatste landen in Europa een tweede GSM operator. Doordat de markt voor mobiel telefoneren nog niet ver is ontwikkeld (nog lage gebruikersaantallen), heeft ook de eerste operator last van deze vertraging.

Ook het mediagebied is van nature een politiek mijnenveld, waar zeer grote en trans-nationale belangen op het spel staan. Ook hier zijn er echte paradigmaveranderingen: bruusk wakker worden in een bijna onherkenbare wereld. Het is geen film maar echt! Uit de vertragingen die in Lijn 2 van het NAP zijn opgelopen en het matige enthousiasme waarmee de voornemens van OCW zijn ontvangen, blijkt dat het ministerie wat dit betreft worstelt met de vernieuwing in de mediawereld. Oude concepten werken plotseling niet meer, de nieuwe voldoen nog niet. Ook in de media is de kanteling van het eerste paradigma nu al zichtbaar: ketens van elkaar afnemende en toeleverende bedrijven en kunstenaars. Concurrerende partijen, maar ook samenwerking en in- en uitbesteden van taken.

Paradigma II

in de activiteits- en communicatieketens verschuiven de taakverdelingen, zowel wat betreft verticaal (strategisch, tactisch en operationeel beheer), als horizontaal (transacties en toegevoegde waarde) geleverde bijdragen in de keten .

Privatiseren en uitbesteden hebben belangrijke gevolgen voor de gegevensstromen en stellen hoge eisen aan de netwerken. Dit is veel complexer dan simpel te stellen dat er minder overheid nodig is. Niet meer of minder, maar een “betere overheid” wordt nagestreefd. Een overheid die juist die strategische aansturing van bovenaf blijft geven op die terreinen waar haar maatschappelijke taak dat eist. (zie ook Geelhoed[7]). Uitvoering kan veelal in de markt plaatsvinden, maar dan liefst wel in wedijver aangeboden en betutteld door de klanten. Als die klem van boven en van onderen niet wordt aangelegd gaat het mis. Niet privatiseren zelf is dan slecht, maar de manier waarop het wordt gedaan. De ketenrelaties tussen overheid en markt zijn dan onvolledig of onzorgvuldig aangelegd.

Wat die betutteling door de burgers betreft is het essentieel nog een derde wereldbeeldverandering te onderkennen.

Paradigma III

De burgers zijn zelf ook veranderd. Ze zijn mondig, goed opgeleid en geïnformeerd en wat betreft informatiehantering assertiever. Ook midden- en kleinbedrijven kunnen nu wereldwijd actief zijn via netwerken en samenwerkingen, onafhankelijk van afstand en tijd. Overbrugging daarvan is niet langer uitsluitend voorbehouden aan multinationals en regeringen.

De politiek loopt het risico de drie bovenstaande veranderingen te onderschatten en zich blind te staren op technische en economische symptomen van de snelwegen. Ook Frissen [4] heeft al terecht aangegeven dat er veel structurelere veranderingen, onder invloed van het benutten van de technologie, plaatsvinden. Die netwerken zijn geen neutraal gereedschap, zoals men ook in het Oostblok heeft kunnen ervaren. Het zou moeten opvallen dat bij IFOR in ex-Joegoslavië eerst de communicatiemensen zijn gestuurd, daarna de logistieke mensen en toen pas de troepen.

Weinigen zijn zich ervan bewust dat de reorganisatie van de rijksdienst, na jarenlange vergeefse pogingen, nu in feite plaatsvindt. Top-down aangestuurd door het Paarse Kabinet en bottom-up aangestuurd door een aantal zeer toegewijde datacommunicatie-technici die, met de drie paradigma's in het achterhoofd, onder andere het Internet aan het uitzaaien zijn. Het is een omvangrijke transitieoperatie met wisselwerkingen tussen organisatie en technische infrastructuur.

Het kernrecept dat aan deze nieuwe inzichten ten grondslag ligt is simpel en doelmatig. Het vindt zijn oorsprong in gewijzigde inzichten in de hantering van complexiteit. Het blijkt niet goed mogelijk delen van de wereld te besturen vanuit grote bureaucatische centrale informatiesystemen, zelfs niet met behulp van computers. Als oplossing van dit probleem kiest men daarom (RECEPT) voor het opdelen van de besturingssystemen in zoveel mogelijk van elkaar onafhankelijke kleinschalige segmenten. Ook binnen die segmenten (objecten in de zin van IT) wordt bescheiden met besturing omgegaan. Voor de externe relaties, afhankelijkheden en interacties die tussen de autonome segmenten overblijven, wordt een communicatienetwerk opgezet. Er wordt centraal op de uitwisseling van informatie (standaards, sturing) toegezien en niet op wat er binnen de segmenten voorvalt. De veranderingen gebeuren zo veel mogelijk volgens het Lawine-Model: kleinschalig beginnen, met effecten die direct voordeel opleveren, en vervolgens het inhaken van vergelijkbare aanpalende projecten en het wegnemen van belemmeringen in de baan van de lawine. Sneeuw die stabiel ligt rustig laten liggen! De drie eerder genoemde keten-inzichten volgen rechtstreeks uit dit kernrecept. Ontwikkelingen zijn vanuit deze nieuwe invalshoek hopelijk beter te interpreteren.

De voortgang

De uitvoering van het NAP ligt op schema, zo blijkt uit de voortgangsbrief [6] . De brief gaat in op de zes verschillende actielijnen en de flankerende activiteiten en stelt dat de liberalisering van de telecom en mediamarkt in volle gang is ( NAP Lijn 1 en 2). Daarnaast zijn er nu acht projecten als 'voorbeeldprojecten elektronische snelwegen' bestempeld. Het gaat om:

a. Digitale Belastingdienst: snellere en betere afhandeling van belastingprocedures;
b. Gemeenschappelijk voorlichtingsloket: verbeterde bereikbaarheid voor burgers;
c. Overheidsloket 2000: het aanbieden van informatie en het afhandelen van transacties via één virtueel loket;
d. Ontsluiting van kennis binnen een regio: elektronische proeftuin voor onderwijsvernieuwing en kennisinnovatie;
e. Elektronische gegevensaanlevering voor statistische doeleinden door bedrijven;
f. SURF net: modernisering van het netwerk en ontwikkeling van multimediale diensten;
g. BVE net: ontwikkeling van op de Beroeps en Volwassenen educatie gerichte diensten;
h. Routeringsinstituut voor Nationale Informatiestromen: uitwisseling van gegevens in de sociale zekerheidssector;

Ook in de marktsector (NAP Lijn 6) wordt hard gewerkt aan de versnelde totstandkoming van elektronische snelwegen in Nederland. Een van de belangrijkste acties [5] richt zich op de parallelle ontwikkeling van nieuwe diensten en geschikte marktkanalen. Hiertoe zullen begin 1996 een infrastructuur-consortium en een dienstenplatform starten, zo stelt de brief. Voor 1996 is een bedrag van 30 miljoen gulden beschikbaar. Het budget voor het actieprogramma loopt in de komende jaren op tot 70 miljoen gulden per jaar.

De overheid is, wat betreft de inzet van informatiegereedschappen, bezig met een overgang van ‘eiland-automatisering’ naar het verbeteren van de communicatie dwars door de gehele Rijksdienst en tussen de overheid en haar omgeving; bedrijven en burgers. Het Paarse Kabinet heeft een koersverandering veroorzaakt die (gezien wat?) in goede aarde lijkt te vallen (bij wie?). In de voorgenomen liberalisering van de telecommunicatiemarkt, en met name in die van de Mediawet, zitten echte paradigmaverschuivingen. Er bestaat echter grote zorg over de slaagkans van het grootste project: het stimuleren van initiatieven in de marktsector (Plan van Aanpak, 8-11-95). In dit artikel wordt voorgesteld ook een aantal kleinschaliger acties uit te voeren, die belemmeringen uit de (elektronische) weg kunnen ruimen.

Aanbevelingen

Op dit moment is er met name over het mediabeleid (Lijn 2) en het beleid voor acties in de marktsector (Lijn 6) veel zorg en terechte kritiek. In beide gevallen is nog sprake van grootschalige verstrekking in plaats van kleinschalige communicatie. Met name de denktrant van “Visie op versnellen” [5 ] staat nog volkomen haaks op de nieuwe denkbeelden die in dit artikel zijn verwoord. Zowel bij de media als bij het Visie op versnellen-project is er sprake van het centraal (en zeer kostbaar) aanmaken van informatie (content), die dan over vermeend passieve consumenten wordt uitgezaaid en waarvoor hopelijk de onwilligen wel zullen willen betalen (door interactie en via reclamegeld). De drempel voor winstgevendheid is daardoor een vereiste schaalgrootte van invoering die waarschijnlijk het aantal Nederlanders te boven gaat. Gevolg is dat dit project zeer grote startinvesteringen vereist van bedrijven en een groot deel van het NAP-geld gaat opslokken. Let wel, de onzekerheid over het toekomstige succes maakt de voorstanders des te vasthoudender en ietwat doof voor kritiek.

Aanbeveling 1.

Als de schaalgrootte voor het interactieve-TV project [5] een kritische succesfactor is, doe het dan ook direct Europees. En leer van de ervaringen die intussen in de VS met vergelijkbare projecten zijn opgedaan.

Aanbeveling 2.

Start ook in Lijn 6 (de marktsector) een aantal kleinschalige acties die belemmeringen wegnemen. Hierbij kan met name gedacht worden aan verbetering van koppelingen op cruciale interfaces (indachtig I.II en III), met name naar de buitenwereld. En dan letterlijk: kandidaten zijn (en die waren ook genoemd in het NAP):

- verbeteren van de situatie met betrekking tot hogesnelheid digitale huurlijnen met het buitenland. Niet alleen treinen, schepen en auto’s gaan over de grens!

- een digitale backbone met breedband Internetservices in het gebied Rotterdam.

- een digitale backbone met breedband Internetservices op en om Schiphol.

Aanbeveling 3.

Stimuleer kleinschalige experimenten met abonnee aansluitingen voor burgers en kleine bedrijven met tweerichting breedband-Internetconnectie via de TVkabel, dan wel telefoondraden, draadloos, of glasvezel.

Literatuur

1. Het Nationaal Aktieprogramma Elektronische Snelwegen, 21-12-94. (NAP) persbericht, (document) Elektronische snelwegen, van metafoor naar aktie”

2. BIOS-3 Nota “Terug naar de toekomst”,31-5-95

3. De overheid op het Internet (informatieingang)

4. P.H.A. Frissen, “ Overheid in cyberspace: politiek maatschappelijke aspecten van digitale snelwegen”, Management&Informatie, sept. 1995, pp.80-87.

5. Plan van aanpak elektronische snelwegen , 8-11-95 “Visie op versnellen”

6. Voortgangsbrief Aktieprogramma Elektronische Snelwegen, 20-12-95(persbericht), (brief aan de Kamer) “Voortgangsrapportage Actieprogramma Elektronische Snelwegen”

7. Geelhoed, nieuwjaarsartikel in ESB.