Klassiek naar de toekomst
Suggesties voor verbetering van de nota BIOS 3

Het ministerie van Binnenlandse Zaken is coördinator voor de rijksbrede informatievoorziening en wordt geacht de kaders aan te geven waarbinnen de andere ministeries zich kunnen bewegen. Ook geeft het beleid de kaders voor de interbestuurlijke informatievoorziening. In 1988 vroeg het D'66 kamerlid Kohnstamm in een motie om politiek-inhoudelijke sturing op het terrein van de informatievoorziening en automatisering. Dit leidde tot de eerste Beleidsnota Informatievoorziening Openbare Sector (BIOS).

De doelstelling van het rijksinformatiebeleid was (en is) om de communicatie en coördinatie tussen de verschillende ministeries onderling, tussen de bestuurslagen en tussen overheid en burger te verbeteren. Een doelstelling in het verlengde van deze doelstelling is de gegevensverzamelingen efficiënter te organiseren. Dit leidde tot het opzetten van gezamenlijke gegevensverzamelingen waarvan de diverse overheidsinstanties gebruik zouden kunnen gaan maken. In 1991 werd de BIOS nota geactualiseerd.

Inmiddels is Kohnstamm als staatssecretaris van Binnenlandse Zaken zelf verantwoordelijk voor het rijksinformatiebeleid. Onder zijn regime verscheen in juli 1995 de derde editie van BIOS met als titel 'Terug naar de toekomst'. De voorgaande nota's (BIOS 1 en BIOS 2) hebben nog niet tot de gewenste resultaten geleid. Ze werden afgeschilderd als 'papieren tijgers' en de coördinatie werd betiteld als 'zo zacht als boter' (Hillenaar, 1994). De vraag is of de nieuwe nota hierin verbetering zal brengen: is het mogelijk de gestelde doelen met de voorgestelde organisatorische maatregelen te bereiken. Het gaat hierbij niet om de organisatie van de technische uitvoering, maar om de vraag of er een organisatie ontstaat waarin de techniek op de gewenste manier kan worden ingezet. Immers, zonder een (sociale) organisatie, die het beleid of de uitvoering ervan mogelijk maakt, zijn de gestelde doelen niet te bereiken. Want technische maatregelen alleen zijn onvoldoende: als twee mensen ruzie hebben en niet met elkaar willen spreken, zal het beschikbaar stellen van een telefoon dit probleem niet oplossen.

Het regeringsstandpunt

Het overheidsinformatiebeleid, zoals geformuleerd in de nota BIOS 3, kent twee doelstellingen. De eerste is gericht op een verbetering van de verhouding tussen burgers en overheid, de tweede op een vergroting van de doelmatigheid. De maatregelen gericht op het verbeteren van de verhouding tussen overheid en burger zijn gegroepeerd rond twee thema's:

- dienstverlening - consistent: doel is het verlenen van kwalitatief goede diensten aan burgers en bedrijven; - participatie - doorzichtigheid: doel is het bereiken van een zo groot mogelijke betrokkenheid van burgers bij het openbaar bestuur.

In Terug naar de toekomst wordt geen concept gepresenteerd. Er worden een aantal projecten voorgesteld om de gestelde verbeteringen te bereiken. Uit de nota wordt duidelijk dat de 'hype' van de elektronische snelweg ook bij het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft toegeslagen. Men beperkt zich tot een bespreking van technische ontwikkelingen die een bijdrage zouden kunnen leveren aan de gestelde doelen van goede dienstverlening en participatie. De techniek moet het mogelijk maken om meer informatie aan de burger te verstrekken en om meer informatie van de burger te verkrijgen. Dit laatste moet zowel de klantvriendelijkheid vergroten (dienstverlening op maat) als de participatie van de burger vergroten, bijvoorbeeld via een elektronisch referendum.

De voorgestelde maatregelen zullen echter ook ingrijpende gevolgen hebben voor de organisatie van het openbaar bestuur. Dienstverlening op maat betekent dat de overheid niet alleen in staat moet zijn om behoeften te registreren, maar ook dat ze beschikt over een organisatie die op verschillende terreinen beleid en diensten kan ontwikkelen. Klantvriendelijke dienstverlening, zoals een geïntegreerd loket, is alleen mogelijk als de verschillende afdelingen van de desbetreffende organisatie ook effectief communiceren om zo de gewenste coördinatie mogelijk te maken. Kortom: de overheidsorganisaties zullen flexibel moeten zijn om snel en op maat op veranderende behoeften in te kunnen spelen.

De maatregelen die de flexibiliteit moeten vergroten komen ter sprake bij de bespreking van het intern gerichte informatiebeleid. Deze hebben vooral tot doel de verschillende onderdelen van de overheid beter te coördineren. In BIOS 3 (p. 48) wordt gesproken over het vergroten van de samenhang en de betrouwbaarheid van de overheid. Voorwaarde hiervoor is een goede horizontale (binnen een bestuurslaag) en verticale (tussen de bestuurslagen) afstemming. Hier wordt echter nog onvoldoende aan voldaan. Om de gewenste betrouwbaarheid en toegankelijkheid te bereiken moet een stelsel van voorzieningen en afspraken worden aangelegd op het gebied van gegevensverwerking, -opslag en -transport (BIOS 3: 49-50). Voor deze doelstelling worden een aantal maatregelen genoemd met betrekking op:

þ het vastleggen van gegevens; þ de infrastructuur voor datatransmissie; þ de organisatie van de gegevensverwerking.

Op het gebied van gegevensstructurering en gegevensuitwisseling worden in BIOS 3 geen nieuwe maatregelen gepresenteerd. Er wordt vooral gestreefd naar een intensivering van de informatieplanning. Deze maatregelen zijn gebaseerd op een aantal impliciete aannamen over de relatie tussen informatie en organisatie.

Impliciete organisatorische uitgangspunten

Het middel informatieplanning krijgt gestalte in de vorm van informatiestructuurschetsen. Een informatiestructuurschets is bedoeld om een analyse van de bestaande situatie te maken. De bestaande gegevensverzamelingen en -stromen en de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de betrokken organisaties worden hier in beschreven (zie BiZa, 1992). Op basis van het resultaat van deze beschrijving moet de communicatie tussen de verschillende delen van het openbaar bestuur worden bevorderd door een informatieplan op te zetten. Informatieplanning is het begin van een traject dat moet leiden tot een (geautomatiseerd) informatiesysteem. Men stelt dat door de toegenomen mogelijkheden tot elektronische communicatie meer expliciet moet worden vastgelegd: welke informatie, in welke vorm, op welk moment onder welke voorwaarden en op welke wijze uitgewisseld moet worden (BiZa, 1993:2).

Het doel van informatieplanning is om gegevens op een zodanige manier technisch hanteerbaar te maken dat de 'juiste' persoon, in de 'juiste' hoeveelheid de 'juiste' informatie op het 'juiste' tijdstip ontvangt. Dit betekent echter dat iemand moet weten wat 'juist' is. Kennelijk berust de opvatting die achter het concept informatieplanning ligt op de veronderstelling dat op een centraal punt bekend is wat 'juist' is. Een dergelijke denkwijze doet ons herinneren aan een ingenieur die een motor heeft ontworpen en volgens zijn plan heeft laten bouwen. Omdat hij alles van de motor weet, kan hij exact bepalen op welk tijdstip in welke cilinder een vonk moet worden gegeven en een gasmengsel moet worden ingespoten om de motor aan het werk te zetten en aan het werk te houden.

Het lijkt ons echter onmogelijk om op deze wijze het overheidsapparaat te organiseren: de overheidsorganisatie is een kennis toepassende organisaties bij uitstek. Kennis toepassende en kennis ontwikkelende organisaties zijn echter zo complex dat niet alle kennis op een centraal punt geconcentreerd kan worden om een realistisch en zinvol plan te maken. Ergens zou zich een centrale regisseur bevinden met een gigantisch (water-)hoofd die over alle kennis zou moeten beschikken. Want alleen onder deze voorwaarde is het mogelijk te bepalen wie wat in welke hoedanigheid wanneer nodig heeft binnen de organisaties van het openbaar bestuur. De centrale regisseur maakt een plan en exact volgens dat plan moeten de voorgeschreven handelingen worden uitgevoerd. Het organisatieconcept dat aan in- formatieplanning ten grondslag moet liggen gaat uit van een centrale kennisstrategie zoals die in een Tayloriaanse fabriek gebruikelijk is: niemand behalve de centrale hoeft iets te weten of te kennen, iedereen moet gebruiken en uitvoeren wat centraal is voorgeschreven.

Om kennelijk toch vanuit een centraal punt coördinatie te bewerkstelligen worden informatiestructuurschetsen gemaakt. Een informatiestructuurschets levert een blauwdruk op van communicatiepatronen en -inhouden. Een blauwdruk is een momentopname. Er ontstaan grote risico's als er alleen wordt gecommuniceerd over hetgeen in een blauwdruk is vastgelegd: belangrijke ontwikkelingen die bij de analyse nog niet zijn betrokken, omdat zij op dat moment nog niet actueel waren, dreigen daardoor over het hoofd te worden gezien. Juist omdat de samenleving snel verandert zullen ook de onderwerpen waarover gecommuniceerd zou moeten worden en de erbij behorende communicatiestructuren snel moeten veranderen. Het is dus niet zinvol (laat staan mogelijk) om van te voren aan te geven welke communicatiepatronen, onderwerpen en oplossingen wenselijk zijn.

Als communicatiepatronen dan toch volgens een geautomatiseerd informatiesysteem moeten worden gerealiseerd, wordt het steeds vreemder: het is alsof de overheid iedereen een telefoon geeft en vervolgens gaat vastleggen wie met wie waarover en wanneer mag spreken. Met de voorgestelde aanpak van coördinatie door informatieplanning zal de gewenste flexibiliteit niet kunnen worden bereikt (1), want:

þ de centrale regisseur kan immers nooit alles weten. þ de inhoud en het patroon van de communicatie wordt centraal vastgesteld. þ de bewegingsvrijheid van de betrokken organisaties en ambtenaren wordt ernstig ingeperkt. þ de inhoud van de communicatie is al verouderd op het moment dat het informatieplan wordt vastgesteld omdat de ontwikkelingen in de omgeving door een hoog tempo gekenmerkt zijn: de vastgestelde inhouden zijn niet bij de tijd.

Uit de hier, om reden van duidelijkheid, zwart-wit geschetste aanpak blijkt dat de techniek centraal staat. De techniek wordt van middel tot doel verheven. Het eindresultaat is dat de organisatie zich aan moet passen bij de techniek. Andersom zou beter zijn. En als de overheidsorganisaties zich moeten aanpassen bij de techniek dan zullen ook de burgers dat moeten. Een organisatie die alleen met gestandaardiseerde blauwdrukken werkt zal de burgers ook in een mal willen drukken. Het is niet denkbeeldig dat het resultaat een voorgeprogrammeerde overheidsorganisatie is die elke flexibiliteit ontbeert. En dit wil iedereen juist voorkomen! Flexibiliteit kan alleen worden bereikt als communicatiepatronen snel veranderd kunnen worden. Dit vraagt om een decentrale, zelfsturende aanpak.

In een snel veranderende samenleving zal voor een strategie gekozen moeten worden waarin de kennis die decentraal aanwezig is benut kan worden. De reden waarom grote organisaties in het bedrijfsleven zich opsplitsen in business units en meer autonomie aan afzonderlijke afdelingen geven is onder andere om meer gebruik te kunnen maken van de decentrale kennis. Hierdoor kunnen organisaties snel kennis produceren om op veranderende omstandigheden in de respectievelijke (markt-)omgevingen in te spelen. De afzonderlijke afdelingen hoeven niet meer te wachten op aanwijzingen van de centrale regisseur, maar kunnen zelf handelen als zij vinden dat het nodig is. Als de overheid zich ten doel heeft gesteld om klantvriendelijker te werken en om de betrokkenheid van burgers te vergroten dan zal zij over mogelijkheden moeten beschikken om decentraal aanwezige kennis over de burger effectief te kunnen maken zonder gehinderd te zijn door centraal vastgestelde blauwdrukken. Als dit niet kan worden bewerkstelligd blijven maatregelen als geïntegreerde loketten slechts politieke kosmetiek.

De vraag is waarom bij het uitwerken van BIOS 3 niet expliciet is aangesloten bij een aantal elementen binnen ons openbaar bestuur die de flexibiliteit reeds bevorderen (2). Ten eerste kent het Nederlandse openbaar bestuur niet een centrum van waaruit alles wordt gestuurd. Er zijn vele centra die verschillende (deel)gebieden aansturen, of gezamenlijk aansturen. Doordat er vele centra zijn kunnen verschillende visies in besluitvorming en beleid worden betrokken. Het tweede punt is hier nauw mee verbonden. De verschillende centra kunnen pas adequaat anticiperen en ageren als zij over voldoende autonomie beschikken. Alleen onder de voorwaarde van autonomie kunnen bijvoorbeeld gemeenten en provincies zelfstandig beleid ontwikkelen. Om de wens naar flexibiliteit te kunnen realiseren zou volgens ons het rijksinformatiebeleid bij deze uitgangspunten moeten aansluiten. Uiteraard moeten belangrijke waarden als legitimiteit en betrouwbaarheid van bestuur blijven gewaarborgd. Een benadering die blauwdrukken van technische informatiesystemen als uitgangspunt heeft zal niet aan deze eisen kunnen voldoen.

Het alternatief

Om te voorkomen dat ouderwetse en niet adequate organisatieprincipes gehandhaafd blijven zal gekeken moeten worden hoe andere organisatieprincipes kunnen helpen om aan de gestelde eisen te voldoen. De sociale organisatie van het openbaar bestuur zal als vertrekpunt moeten dienen om informatiebeleid te ontwikkelen. Ten behoeve hiervan introduceren wij volgende uitgangspunten:

þ Het openbaar bestuur kent vele centra waar relevante kennis aanwezig is. Dit pleit voor een organisatieprincipe dat overeenkomt met wat in de St. Gallener Managementschool bekend staat als 'polycentrische orde' (zie Malik, 1986). þ Aanwezige kennis moet zo goed mogelijk worden gebruikt. De nodige sociale kennisproduktieprocessen moeten hiervoor worden georganiseerd. þ Zowel horizontaal als verticaal moet een algemeen beleid worden ontwikkeld dat rekening houdt met de nodige autonomie van de actoren: een organisatie is geen instrument om van te voren nauwkeurig gespecificeerde doelen van een centrale te bereiken, maar is een actor die zelfstandig binnen het algemeen beleid snel en adequaat op veranderende eisen vanuit de omgeving in speelt.

De organisatie verkrijgt zo de ruimte om zelfstandig nieuwe problemen te signaleren en aan te pakken. Het beleid dat op centraal niveau wordt geformuleerd kan door alle betrokkenen in onderhandeling worden vastgesteld. Als deze onderhandelingen succesvol zijn afgesloten kan worden nagegaan welke kennis moet worden geproduceerd om het beleid uit te kunnen voeren. Als eindresultaat moeten er helder geformuleerde autonome competenties ontstaan. Voortdurende kennisproduktie over de omgeving van de organisatie, in het bijzonder over de 'klant, is dan nodig. Pas als duidelijk is hoe deze continue kennisproduktie bewerkstelligd kan worden, en hiervoor organisatorische maatregelen zijn getroffen, komt de vraag aan de orde op welke wijze de techniek hieraan een bijdrage kan leveren: bijvoorbeeld door de gegevensoverdracht effectiever en efficiënter te organiseren (zie Kielema, 1993, 1994). Dit kan voor ieder van de betrokken organisaties verschillen.

Een organisatie die van een ouderwetse centralistische kennisstrategie uitgaat kan op snelle veranderingen alleen met grote vertraging reageren: er kan pas actie worden ondernomen als centraal een blauwdruk is vastgesteld die aangeeft wat gedaan moet worden. Om het met een cybernetisch argument te zeggen: zij mist de variëteit om de complexiteit van de omgeving aan te kunnen. De parlementaire enquête over de onderzoeksmethoden van de politie liet zien welke gevolgen een dergelijke werkwijze heeft (3).

In het hierboven geschetste vormt niet de informatietechniek maar de sociale organisatie het informatiesysteem (Stamper, 1995). Vanuit deze gedachte kan worden aangegeven hoe met gegevens moet worden omgegaan om de gewenste flexibiliteit te verkrijgen. De sociale organisatie vormt de context waarbinnen gegevens betekenis krijgen (4). Pas binnen een context krijgen berichten betekenis (5). Daarom is het belangrijk dat betrokken actoren het eerst over de context eens worden. Binnen de organisatie kan worden vastgelegd welke betekenis aan een bepaalde boodschap of aan een gegeven moet worden toegekend. Dit kan per organisatie(-onderdeel) verschillen. Het lijkt ons nauwelijks mogelijk dat een gemeenschappelijke context door een centrale regisseur kan worden afgedwongen. Om te verwachten uitkomsten te krijgen is het niet noodzakelijk dat het hele handelen wordt genormeerd of gestandaardiseerd. Om gecoördineerde acties mogelijk te maken is de eerste voorwaarde een gemeenschappelijke context, vervolgens moeten de verschillende actoren in een veld van elkaars handelen op de hoogte zijn. Hierdoor kan een actor zijn eigen handelen afstemmen op het handelen van andere actoren.

Probst en Büchel (1994:21-2) noemen drie stappen om dit te bereiken:

þ communicatie: het uitwisselen van werkelijkheidsdefinities; þ transparantie: toegankelijkheid van de resultaten van kennisprocessen (dus niet de juiste informatie op de juiste plaats, tijd en persoon); þ integratie: het opnemen van de resultaten van kennisprocessen in het organisatorische kennissysteem.

Het resultaat van een dergelijk communicatieproces moet zijn dat kennis gemeenschappelijk, collectief, is gemaakt. Hiermee is de kennis echter nog niet organisationeel. Dat gebeurt pas als de organisatieleden de gemeenschappelijke kennis als bindend voor hun eigen handelen beschouwen (Peters, 1989, 1992). Communicatie kan dus pas effectief worden als men niet alleen overeenstemming heeft bereikt over de inhoud van het berichtenverkeer, maar men tevens bereid is deze afspraken als bindend voor het eigen handelen te aanvaarden.

Afsluitend

Voor zover er sprake is van een gemeenschappelijke context kunnen er afspraken worden gemaakt over een zinvolle en efficiënte gegevensuitwisseling. Welk medium hiervoor wordt gebruikt is dan een probleem van ondergeschikt belang. Eerst moet duidelijk zijn dat de uitwisseling van gegevens mogelijk en wenselijk is; daarna kan worden gekeken op welke wijze deze uitwisseling zo efficiënt mogelijk kan verlopen. Hierbij kan de rol die informatietechnieken kunnen spelen worden bepaald. Voorts moet er gekeken worden naar organisatieprincipes die er op zijn gericht kennis zo effectief mogelijk toe te kunnen passen en te ontwikkelen in veranderende omgevingen. Dit kan niet vanuit een Tayloriaans perspectief met een centralistische kennisstrategie.

Het bovenstaande is een eerste maar nog niet afdoende voorwaarde voor een goed informatiebeleid. Het bovenstaande is namelijk nog als technisch te kwalificeren. In het door ons geschetste alternatief is nog geen rekening gehouden met de belangen van de betrokken partijen. Het formuleren van contexten gebeurt altijd vanuit de belangen die een actor heeft. Als er geen gemeenschappelijke belangen zijn, is het niet mogelijk succesvol te communiceren over gemeenschappelijke contexten. Er moeten organisatieprincipes worden gehanteerd die expliciet rekening houden met de belangen van de diverse actoren. Zolang dit niet is geregeld heeft het maken van afspraken over de inzet van een techniek ter bevordering van coördinatie weinig zin.

Juist dit aspect krijgt in BIOS 3 geen aandacht. Er wordt alleen gesteld dat onderzocht moet worden of er tot een verdere eenheid in begrippen kan worden gekomen. In een onderzoek vanuit het concept informatieplanning zullen de belangentegenstellingen die door de verschillende contexten ontstaan niet worden meegenomen. De gewenste eenheid in begrippen kan alleen worden bereikt als er beleid wordt ontwikkeld dat aangeeft op welke wijze met de verschillende belangen zal worden omgegaan. De betrokken organisaties en instanties hebben dan een kader dat aangeeft wanneer het legitiem is om zich te verzetten tegen standaardisatie van gegevens. Op die manier kan worden voorkomen dat organisaties moeten werken met definities en systemen die ze niet willen.

Conclusie

Begin 1994 luidde Maarten Hillenaar namens de VNG de noodklok over het ontbreken van een goede coördinatie van de rijksinformatievoorziening. We kunnen uit BIOS 3 vaststellen dat de staatssecretaris wil doorgaan op de weg die reeds begin jaren tachtig werd ingeslagen. Door een intensivering van het organisatorische middel informatieplanning hoopt hij de gewenste coördinatie en daarmee een winst aan doelmatigheid en flexibiliteit te bereiken. De belangrijkste conclusie die wij hier trekken is dat de gebreken die het rijksinformatiebeleid tot nu toe heeft gekend niet het gevolg zijn van het onvoldoende of ondeskundig hanteren van de middelen informatieplanning. Het middel is niet geschikt is om de gestelde doelen te bereiken.

In dit artikel is in kort bestek een alternatieve visie op de relatie tussen organisatie, informatie en techniek geschetst. Van hieruit is het mogelijk om het informatiebeleid zo op te zetten dat de gewenste flexibiliteit gerealiseerd kan worden. Flexibiliteit wordt in de eerste plaats bereikt door de kennisprocessen zodanig te organiseren dat er maximaal gebruik kan worden gemaakt van de aanwezige kennis. De competenties van de afzonderlijke organisaties en de verdeling tussen deze organisaties vormt het startpunt. Een belangrijke voorwaarde voor een goede coördinatie tussen deze organisaties, en dus ook voor een goed informatiebeleid, is dat deze competenties helder zijn geformuleerd en autonoom zijn. Het moet kortom duidelijk zijn wie wat mag doen. Dit gebeurt niet in de vorm van blauwdrukken, maar in de vorm van algemene taken en van algemene spelregels. Hierdoor kan iedereen weten welke speelruimte hij of zij bezit. Spelregels kunnen eveneens worden ontworpen voor de coördinatie van (informatie-)technische aspecten. Binnen de afgebakende en autonome competenties kan iedere organisatie zelf bepalen welke behoefte er bestaat aan technische ondersteuning. Tussen autonome competenties kunnen, al naar gelang van de actuele ontwikkelingen, afspraken worden gemaakt voor de uitwisseling van gegevens. Op deze manier komt de realisatie van de wens naar flexibiliteit en de hierop gebaseerde wens naar klantvriendelijkheid en een goede dienstverlening in zicht.

Literatuur

Hillenaar M.W.I. (1994) De elektronische toren van Babel, januari, 9-11.
Kielema J., (1993) Veranderingspotentieel en het organiseren van kennisprocessen. Een exploratief naar het gebruik van informatietechniek in gemeentelijke organisaties met behulp van het cybernetisch model van Beer en het sociologisch model van Peters. Universiteit Twente, Enschede.
Kielema J. (1994) Flexibiliteit en informatietechniek. Overheidsmanagement, 7, 9-12.
Ministerie van Binnenlandse Zaken (1992) Informatiestructuurschetsen in de openbare sector. Du, Den Haag.
Ministerie van Binnenlandse Zaken (1993) Beleidsnota datacommunicatie openbare sector "het netwerk gestuurd", Sdu, Den Haag.
Ministerie van Binnenlandse Zaken (1995) Beleidsnota Informatievoorziening Openbare Sector "Terug naar de toekomst" Sdu, Den Haag.
Peters G. (1989) Organisation und Information. Uber den Zusammenhang von Interessen, Erwartungen, Kenntnissen und Handlungen. Proefschrift Rijksuniversiteit Utrecht, Utrecht.
Peters, G. (1992) Legitimiteit kennis en efficiency in: Jong H.M. de & Thomassen J.J.A., Tussen overheid en samenleving. Centrum voor Bestuurskundig Onderzoek en Onderwijs Universiteit Twente, Enschede.
Probst, G.J.B & B.S.T. Büchel (1994) Organisationales Lernen. Haupt, Bern.
Stamper, R.K. (1995) Signs information, norms and systems. In: B. Holmquist & P.B. Andersen Semiotics of the workplace. De Gruyter, Berlin.
Zuurmond, A. (1994) From Bureaucracy to infocracy. A tale of two cities. Informatization and the Public Sector, 3, 189-204.