Geo-IT-strategie voor gemeenten

Puur technologisch gezien zijn er nauwelijks nog beperkingen voor een brede en efficiënte inzet van Geografische Informatie-Technologie (Geo- it) in gemeenten, zo constateerde Graafland enige tijd geleden in Informatie & Informatiebeleid (Graafland, 1994). Toch slagen slechts weinige gemeenten erin om tot een succesvolle inzet van Geo- it te komen. Gemeenten lukt het vaak niet om voor bepaalde, hardnekkige problemen een juiste beleidsaanpak te vinden. In dit artikel pro beren we een dergelijke strategie te formuleren (Willems, 1994).

Om tot formulering van een geschikt beleid te komen zullen we gebruik maken van reeds eerder in Informatie & Informatiebeleid gepubliceerde modellen en denkkaders. Allereerst staan we kort stil bij het onderzoeksmodel van Graafland.1 Dit model is probleemgeoriënteerd: het geeft aan dat een succesvolle groei in de geo-automatisering al leen bereikt wordt als huidige problemen zijn opgelost. Om achter de belangrijkste problemen te komen hebben we, naast bestudering van bestaande enquêtes en artikelen, ook zelf een serie inter views afgenomen met belanghebbenden.

Om problemen op een gestructureerde wijze te inventariseren en interpreteren maken we gebruik van het integrale denkkader van Norton (zie Bilderbeek & Buitelaar, 1991). Strategische vernieuwing door inzet van it vereist volgens dit denkka der aandacht voor meerdere deelstrategieën: de produkt/marktstrategie, de organisatiestrategie, de i&a-strategie en tot slot de Human Resourcesstrategie.

Bij de nadere interpretatie van de problemen maken we gebruik van de reverse product cycle van Barras (zie Stroeken, 1995 en Bouwman, 1992). Op basis van deze cyclus wordt besproken wat volgens ons het uitgangspunt zou moeten zijn bij de formulering van een succesvolle Geo- it-strategie.

Uiteindelijk concretiseren we een mogelijk be leid voor de succesvolle inzet van Geo-it in de vorm van een stappenplan. Ook geven we enkele aanbevelingen voor de overheid. Voordat we hierop ingaan starten we met een beknopte karakteri sering van Geo-it.

Geo-informatietechnologie

Geo-it is een vrij nieuwe tak binnen het grote ge bied van de informatietechnologie. Een definitie voor Geo- it is: 'alle geautomatiseerde hulpmiddelen en diensten die bijdragen aan de realisatie van de geografische informatievoorziening.' In de volksmond wordt dit gebied van de informatie technologie vaak ook wel 'gis' genoemd. De term gis (Geografische Informatie Systemen) staat oorspronkelijk voor hoogwaardige geo-systemen die gericht zijn op analyses van geo-informatie. Deze betekenis wordt ook door de Nexpri 2 aangehouden en aanbevolen. De laatste jaren is gis echter geworden tot een modewoord; veel betrokkenen spreken over gis, terwijl een breder aandachtsveld binnen de geo-automatisering bedoeld worden. Ook de vroeger met vis (Vastgoed Informatie Systemen) en lis (Land Information Systems) aange geven minder hoogwaardige systemen worden nu met gis aangeduid. De wirwar aan definities en betekenissen werkt onduidelijkheid in de hand, zo wordt nog eens bevestigd in ons onderzoek. Wordt bijvoorbeeld bij de term gis nu het brede of smalle gebied binnen de geo-informatie-voor ziening bedoeld? Een consequent gebruik van de afgesproken definities is nodig. In dit artikel heb ben we het overigens steeds over het brede veld van toepassingen binnen de informatietechnologie, we spreken dan ook over Geo-it.

Het kenmerkende van Geo-it is dat deze tech nologie in staat is om informatie over zogenaamde geografische objecten te verwerken. Dit zijn objec ten met een plaatsrelatie ten opzichte van het aard oppervlak, bijvoorbeeld rioleringen, huizen en percelen. Informatie over deze objecten, geo-informa tie genoemd, kan onderverdeeld worden in twee categorieën:

- geometrische geo-informatie: informatie over de ligging van geo-objecten, weergegeven in kaartvorm;

- administratieve geo-informatie: informatie over de kenmerken van geo-objecten, bijvoorbeeld leeftijd, grootte, mate van onderhoud.

Een voorbeeld van een toepassing van Geo-it is de presentatie van de conditie van gemeentelijke rioleringen in kaartvorm. Rioleringen met een groene kleur op die kaart zijn in een goede conditie, ter wijl rioleringen met een oranje en een rode kleur respectievelijk in een redelijke en een slechte staat verkeren. Met behulp van deze kaart vergt het opstellen van een onderhoudsplan voor rioleringen slechts enkele uren. Voorheen nam dit vele weken in beslag, vooral vanwege de lange verzamel- en interpretatietijd van de beschikbare informatie. Maar Geo- it biedt meer: het is uitermate geschikt om informatie over verschillende objecten met elkaar te combineren. Op de kaart met rioleringen kan bijvoorbeeld ook informatie over de toestand van het wegdek afgebeeld worden. In één oog opslag is te zien waar zich onder een slecht wegdek ook een slecht onderhouden riolering bevindt. Situaties waarbij eerst het wegdek wordt gerepareerd, en waarbij vervolgens diezelfde straat wordt opengebroken voor onderhoud aan rioleringen, behoren tot het verleden.

De potentiële rol van Geo-it als katalysator voor een beter beheersbare gemeentelijke informatievoorziening is groot: zo'n zeventig tot tachtig pro cent van alle gemeentelijke informatie heeft direct of indirect betrekking op geografische objecten.

Uitgangspunt: een probleemgerichte aanpak

Een bruikbaar uitgangspunt bij de beantwoording van de onderzoeksvraag werd gevormd door het zogenaamde fasenmodel van Graafland (1993). Dit model geeft de fasen van de ontwikkeling van de (geo-)automatisering in Nederlandse gemeenten weer. Graafland formuleert zijn model op grond van een diepgaand (empirisch) promotie-onderzoek in Nederlandse gemeenten. Hij brengt hierbij belangrijke verbeteringen aan op het meer bekende model van Nolan.

De kern van Graaflands groeitheorie is dat een actief managementbeleid, gericht op de oplossing of voorkoming van problemen op een bepaald moment, essentieel is voor de verkrijging van een suc cesvolle inzet van Geo-it. Wordt voor belangrijke problemen geen passende managementaanpak ge vonden, dan loopt de succesvolle inzet van Geo-it spaak. Het formuleren van uniforme randvoorwaarden voor succesvolle implementatie van Geo -it is volgens Graafland, in tegenstelling tot wat Nolan beweert, niet verantwoord. Volgens Graaf land is een dergelijke beleidsaanpak vaak te passief en te algemeen: er is een actief beleid nodig, gericht op aanpak van de specifieke heersende problemen binnen een organisatie.

Integrale aanpak volgens Norton

Graafland geeft zoals gezegd aan dat problemen het uitgangspunt moeten vormen bij de formule ring van beleid. Op de vraag wélke problemen er spelen en hóe die opgelost zouden kunnen worden gaat hij beperkt in (een uitputtende studie hiernaar was ook niet de bedoeling van zijn modelvor mende onderzoek). Ons onderzoek pakt hier de draad op. We hebben ons gericht op de bestude ring van grote gemeenten (met tussen de 50.000 en 150 .000 inwoners), omdat juist deze gemeenten problemen ondervinden bij de succesvolle inzet van Geo- it. Met name de groei naar een gemeentebrede afstemming van Geo- it levert moeilijkheden op. De in het verleden ontstane eilandautomatise ring dient hierbij geëlimineerd te worden.

Een uitbreiding van het model van Graafland vinden we in het denkkader van Norton. Norton stelt dat een succesvolle inzet van it een integrale aanpak vereist. Dit geldt onverkort voor Geo- it. Hij geeft aan dat aandacht nodig is voor de vol gende vier strategische deelgebieden:

- de produkt-marktstrategie;

- de organisatiestrategie;

- de informatie- en automatiseringsstrategie;

- de human resourcesstrategie.

Vertaald naar ons onderzoek betekent dit dat het management een evenwichtige beleidsmix dient te formuleren waarin ingegaan wordt op heersende problemen in deze vier deelgebieden.

In het onderzoek maken we een uitgebreide inventarisatie van problemen die genoemd worden in enquêtes, artikelen en eigen interviews. Vervolgens gaan we na wat de belangrijkste problemen zijn. Deze problemen zijn weergegeven in tabel 1.

Clustering en analyse van problemen

Norton geeft in zijn denkkader aan dat onderwerpen uit de vier deelstrategieën met elkaar samen hangen. Bij formulering van een beleidsvisie is daarom aandacht vereist voor eventuele verbanden tussen deze onderwerpen. Bepaalde problemen vormen een 'cluster' en zijn te reduceren tot één 'kernprobleem' (zie tabel 2). Een afgestemde Geo-it -strategie voor de oplossing van dit 'kernpro bleem' vormt de basis voor de oplossing van de afzonderlijke problemen.

Cluster i: gebrek aan inzicht over totstandkoming produktverbetering

Vaak is bij de start van een Geo-it-project sprake van groot enthousiasme bij enkele werknemers of afdelingen. Deze 'pioniers' hebben vaak succesvol le projecten voor ogen, waarbij Geo-it een structurele bijdrage levert aan verbetering van de ge meentelijke bedrijfsvoering.3 Opzet van een Geo-it-project in de eigen gemeente blijkt echter vaak minder gemakkelijk dan verwacht. In de beginfase van het project dienen zich vaak twee structurele problemen aan:

- Allereerst komt de vraag naar voren: waar te be ginnen met de realisatie van het Geo-it-project? Meer fundamenteel luidt deze vraag: welke geo -informatieverwerkende processen moeten geautomatiseerd worden en op welke manier?

- Vervolgens doen zich moeilijkheden voor bij de realisatie van het project: na een eerste, soms re delijk succesvol begin, blijft een verbetering van de dienstverlening uit . De resultaten beperken zich tot enkele ad-hocsuccesjes. De rol van Geo -

it als katalysator voor een betere bedrijfsvoering komt nauwelijks uit de verf. Het management en ook andere medewerkers gaan vraagtekens zetten bij het rendement van de gedane investeringen. De voortgang van Geo- it-projecten staat op het spel.

Ontwikkeling van een probleemoplossend beleid voor beide knelpunten is moeilijk. De meeste ge meenten hebben geen ervaring met grote Geo-it-projecten. Ze missen kennis, tijd en mogelijkhe den om zelf beleid te ontwikkelen. Ondersteunend overheidsbeleid is er wel, maar dat richt zich voor al op normen voor de definiëring van geo-infor matie (middels de zogenaamde Gemeentelijke Functionele Ontwerpen). De hierboven genoemde knelpunten krijgen onvoldoende expliciete aandacht. Overheidsbeleid en adviezen worden slechts weinig gebruikt, zo blijkt uit een enquête van de Vereniging van Nederlandse gemeenten. Gemeenten vinden het beleid te abstract en niet goed aan sluiten op de heersende problematiek in gemeenten.

Om toch een project uit te voeren roepen ge meenten vaak de hulp in van Geo-it-leveranciers. Maar ook deze leveranciers dringen niet door tot de kern van de structurele knelpunten. Hun denk wijze is vaak te technologisch gericht. 'Leveran ciers willen liefst zoveel mogelijk produkten afzet ten en bekommeren zich niet of nauwelijks om de afstemming op de heersende technologisch/organi satorische situatie', aldus een projectleider uit een gemeente. Veel van deze produkten zijn ook nog eens onvoldoende op de individuele, niet-gespecia liseerde gebruiker afgestemd. Gangbare Geo-it-pakketten hebben vaak honderden functies die vermeld staan in cryptisch omschreven menu's. De omvangrijke en onpraktische handleiding biedt lang niet altijd meer duidelijkheid. Menig gebruiker laat het Geo- it-systeem voor wat het is en voert zijn werkzaamheden op de oude, ver trouwde manier uit. De zo noodzakelijke steun vanaf de 'werkvloer' voor het Geo- it-project neemt af.

De reverse product cycle van Barras

Een belangrijke oorzaak van de bovenstaande problematiek is een onvoldoende besef over de wijze waarop produktverbetering ontstaat in informatie-intensieve organisaties. Bouwman ( 1992) en Stroe ken (1995) wijzen in hun artikelen al op dit belangrijke fenomeen, en de bijbehorende theorie van Barras. Barras heeft een model ontwikkeld om een verklaring te vinden voor innovatiepatronen en de produktcyclus in informatie-intensieve sectoren. Hij constateert dat door de invoering van informatietechnologie procesinnovatie vóóraf gaat aan produktinnovatie. Barras noemt dit verschijnsel dan ook de 'reverse produkt-cycle'. Bij infor matie-intensieve organisaties is er achtereenvolgens sprake van de volgende ontwikkelingen:

- verbetering van efficiency van het proces;

- verbetering van kwaliteit van het proces;

- verbetering van diensten;

- nieuwe diensten/produkten.

Vertaald naar de geo-informatievoorziening ziet de reverse product cycle eruit zoals weergegeven in ta bel 3.

De reverse product cycle voor Geo-it in de gemeentelijke praktijk

Barras beschrijft dat succesvolle banken, die erin geslaagd zijn om tot produktvernieuwing te ko men, de reverse product cycle doorlopen. Maar is er ook bij gemeenten een verband tussen de wijze waarop ze Geo- it inzetten en een structurele verbetering van de dienstverlening? In ons onderzoek gaan we in op deze vraag. We constateren dat de reverse product cycle van Barras uit tabel 3 te her kennen is bij 'succesvolle' gemeenten (bijvoorbeeld Enschede, Apeldoorn): een betere produkt (een betere front office dienstverlening) wordt pas verkregen na een evenwichtig traject van (back office) procesverbetering. De gemeente Enschede is zich min of meer bewust van deze volgorde: 'Je moet als gemeente niet te snel willen scoren met complexe Geo- it-toepassingen. Het is zaak om gewoon rustig aan de voorkant, aan een goede basis voor de geo-automatisering, te blijven werken.'

Het traject van back office procesverbetering als voorbereiding op een betere front office dienstver lening neemt hierbij een relatief lange tijd in beslag. De gemeente Enschede bijvoorbeeld, is, na een grondige voorbereiding, in 1990 gestart met het automatiseren en kwalitatief verbeteren van geo-bestanden. In 1994 werden de eerste concrete resultaten op het gebied van een betere dienstver lening geboekt. Apeldoorn is reeds in 1987 gestart met het automatiseren van geo-bestanden. Ook daar draagt Geo-it pas vrij kort bij aan een daadwerkelijke verbetering van het gemeentelijke be drijfsvoering. Kortom: het bereiken van een succesvolle inzet van Geo- it vergt gedurende lange tijd een evenwichtig automatiseringsproject.

Ook uit de onderzoeksresultaten van Graafland is af te leiden dat het automatiseringsproces in succesvolle gemeenten kenmerken van de reverse product-cycle van Barras vertoont. Graafland verwoordt het als volgt: 'Blijkbaar zijn de bestanden waar de efficiency voorop staat als eerste geautoma tiseerd en zijn nu de bestanden genomineerd, waarbij weliswaar de kostenbesparing niet groot is maar waarbij wel de kwaliteitsverbetering lonkt'. Vervolgens zorgt de inzet van Geo- it voor kwaliteitsverbetering van dienstverlening: 'Vooral in het beheer van de openbare ruimte wordt een kwaliteitsverbetering gezien dankzij de grafische auto matisering' (Graafland, 1993, p. 338 e.v.). Hierbij worden met behulp van Geo-it nieuwe beheersystemen opgezet.

Tegenover de positieve verhalen staan ervarin gen uit minder succesvolle gemeenten. In ons onderzoek komt naar voren dat een belangrijke oor zaak voor het mindere succes de onbekendheid is met het bestaan en de gevolgen van de reverse pro duct cycle. Een geïnterviewde verwoordt het tref fend: 'Veel gemeenten laten zich verleiden om te snel met de achterkant te beginnen bij de inzet van Geo-it.' Complexe, integrerende Geo-it-applicaties worden bij aanvang van het automatise ringstraject aangeschaft. Deze werkwijze wordt vaak ingegeven door adviezen van leveranciers, die aangeven dat deze applicaties 'het uitgangspunt vormen voor opbouw van een gemeentebrede geo -informatie-voorziening.' Vanuit de complexe applicatie kan volgens hun 'met terugwerkende kracht' de gehele geo-informatievoorziening verbeterd worden. In termen van de product cycle: vol gens deze visie is eerst produktinnovatie nodig, daarna kan procesverbetering plaatsvinden. Precies tegenovergesteld aan de reverse product cycle! Vaak leidt een dergelijke werkwijze tot teleurstel lingen. Na enkele ad-hoc succesjes in het begin (met name een mooiere presentatie van bestaande kaarten) valt uiteindelijk de toegevoegde waarde van Geo- it tegen. Geo-it levert dan geen structurele bijdrage aan een betere dienstverlening (zie ook Rit, 1994, p. 28 e.v.).

Cluster ii: de aanwezige structuur en cultuur belemmeren samenwerking

Gemeenten hebben bij recente reorganisaties vaak hun (organisatie-)structuur drastisch aangepast. Om de gemeente flexibeler en dynamischer te la ten opereren zijn afdelingen omgevormd tot autonome produkt- en klantgerichte groepen. Deze be lemmering wordt nog eens versterkt door de heersende houding ten opzichte van Geo- it op de verschillende afdelingen. Medewerkers van de afde ling Vastgoedbeheer kijken anders tegen Geo-it aan dan collega's op de afdeling Financiën.
Samenwerking tussen de verschillende afdelingen, die vaak niet staan te springen om nieuwe werk methoden, is moeilijk: 'Het veranderen van de houding van mensen is het moeilijkste van alle maal. Dwang helpt niet, dan volgt er een nog grotere tegenwerking. Is er eenmaal de wil tot samen werking, dan komt de oplossing voor de gewenste autonomie van de afdelingen er ook wel.'

Een gevolg van gebrekkige samenwerking in het verleden is dat de complexiteit van de automatisering te groot is om een gemeentebrede afstemming van Geo-it te realiseren. Nog al wat gemeenten menen dat bij hen sprake is van een dergelijke situatie. Succesvolle gemeenten geven aan dat die vermeende te grote complexiteit te overwinnen is:

'Als er nú duidelijke afspraken over normen en standaarden worden gemaakt, dan zijn de inspanningen in verreweg de meeste gemeenten nog goed te overzien'. Cruciaal hierbij is een doordachte en daadkrachtige projectopzet: gemeentebreed Geo-it vraagt visie en durf. Uitstel betekent afstel. Zonder duidelijke afspraken neemt de complexiteit van de automatisering toe. Gemeentebrede afstemming van de informatievoorziening is over enige tijd niet meer haalbaar.

Andere problemen

Een obstakel dat sterk per gemeente verschilt wordt gevormd door de hoge kosten voor de aanmaak van een geo-metrisch basisbestand . In hoeverre dit een probleem vormt hangt samen met de aan wezigheid van de Grootschalige Basiskaart Nederland (de gbkn). Bepaalde gemeenten hebben enige jaren geleden besloten tot deelname aan dit niet -verplichte, landelijke project. Zij hebben nu voor deel van hun vroegere inspanningen. De kaart vormt een geschikt uitgangspunt bij de opzet van een gemeentebrede afstemming van Geo-it. Gemeenten zonder deze kaart geven aan dat een Geo -it-project torenhoge kosten met zich meebrengt. De hoge bedragen die hier en daar genoemd wor den (enkele miljoenen guldens voor een gedigitaliseerde gemeenteplattegrond) verdienen echter heel wat nuanceringen. Vaak wordt vergeten dat plattegronden sowieso aangemaakt en onderhouden moeten worden; een digitale plattegrond vormt geen 'extra' kostenpost. Daarnaast wordt aanmaak van een kaart steeds goedkoper en sneller door be tere analoog-digitaalmethodieken, en uitbesteding en/of aankoop van 'halffabrikaten' op de markt. Dat goed gebruik van de aanwezige mogelijkheden zich loont, laat een voorbeeld van een woning bouwvereniging uit Rotterdam zien. In plaats van de aankoop van een digitale kaart (kosten hon derdduizend gulden) scanden ze zelf van analoge kaarten de gewenste gegevens. De uiteindelijke kosten bedroegen daardoor minder dan tienduizend gulden.

Tot slot vermelden we nog een op het eerste ge zicht vrij onschuldig probleem: de foutieve interpretatie van grafische informatie . Dieper onderzoek (Campbell, 1991) wijst echter uit dat behoorlijk wat medewerkers moeite hebben met de object-gerichte, ruimtelijke presentatie van informatie. Omdat medewerkers vaak onvoldoende opgeleid zijn om de nieuwe informatie te 'snappen', wor den fouten gemaakt. De medewerker keert zich af van de nieuwe systemen en pakt zijn oude werk methoden weer op. Steun voor het project neemt af.

Concretisering van een beleid door een stappenplan

Uiteindelijk, na inventarisatie en analyse van alle relevante problemen, is het mogelijk om een Geo-it -beleid voor gemeenten te formuleren. Dit beleid heeft als doel: een succesvolle realisatie van een gemeentebrede afstemming van Geo- it door voorkoming en/of oplossing van (potentiële) problemen. Concretisering van het beleid vindt plaats in de vorm van een stappenplan. In dit stappenplan staat aangegeven welke activiteiten moeten worden uitgevoerd en wie betrokken dient te zijn. Het plan pretendeert niet om een eind te maken aan alle problemen in alle gemeenten die een succes volle inzet van Geo-it nastreven. Daarvoor verschilt de situatie per gemeente te sterk. We denken echter wel dat het plan kan dienen als een eerste kader voor Geo- it-beleid binnen gemeenten. In tabel 4 staan de belangrijkste stappen kort ver meld.

Een belangrijk facet van het plan is een afgewo gen taakverdeling: verantwoordelijkheden dienen daar neergelegd te worden waar ze thuishoren. Dit betekent ondermeer dat toekomstige gebruikers van het systeem een grote rol krijgen bij structure ring van hun eigen gegevens. Daarnaast is het belangrijk dat management voldoende en actief be trokken is bij de besluitvorming. In de praktijk schort dit er vaak aan. De uitvoerende project groep kijkt teveel naar de belangen van enkele afdelingen en hun onderlinge afstemming. Een krachtige visie voor de gemeente als geheel ontbreekt. Hier ligt een taak voor het management.

Voorbereiding

De afgelopen tien jaar is door gemeenten en ande re betrokkenen al voldoende nagedacht over de opzet van een gemeentebreed Geo- it-gebruik. Een gemeentelijke projectgroep die nu start met een dergelijk project doet er verstandig aan om gebruik te maken van deze bestaande kennis. Samenwerking en adviezen van buitenaf voorkomen dat het wiel nog eens wordt uitgevonden. Zo wordt een eerste indruk verkregen van de mogelijkheden en onmo gelijkheden van een dergelijk project. Na de eerste oriëntatie is het van belang dat er een inschatting wordt gemaakt van de automatiseringscomplexiteit van de eigen gemeente. De hoogst haalbare af stemming moet bepaald worden. Dit kan de gehele afdeling of slechts een beperkt aantal afdelingen zijn. Een inventarisatie van gebruikte kaarten en standaarden voor objecten is nodig.

Vervolgens zijn afspraken nodig over de structu rering van de geo-informatie. Het gaat hier allereerst om normen voor ligging en weergave van objecten op een kaart (=de wijze van geo-codering). Hierbij is het aan te raden om de kaart in ieder ge val aan te laten sluiten bij landelijke normen: de gbkn of het 1:10.000 kernbestand. Ook normen voor vastlegging van informatie over de kenmerken van die objecten zijn nodig. Geschikte (overheids)normen zijn hierbij de zogenaamde Ge meentelijke Functionele Ontwerpen (de gfo's). Succesvolle gemeenten maken al gebruik hiervan. Deze normen groeien toe naar een landelijke standaard.

Realisatie

Na formulering van een duidelijke visie over de informatiestructurering vindt de technische reali sering van het project plaats. Hierbij is hulp van een leverancier nodig. Een goed en evenwichtig samenwerkingsverband tussen gemeente en één leve rancier is belangrijk: onderzoek van Kraemer en King wijst uit dat dit een succesfactor vormt bij de groei van de automatisering.4 Belangrijk is dat een gemeente aan haar visie vasthoudt en niet de leidersrol aan de leverancier overlaat.

De technische invulling bestaat allereerst uit de aanmaak van een centrale basiskaart. Deze kaart vormt de kapstok bij de object-gerichte structure ring van de gemeentelijke geo-informatie. Op deze kaart staan de ligging en andere codes van alle ob jecten in de gemeente aangegeven. Bij alle informatie-opslag dienen medewerkers zich te houden aan deze afgesproken codes. Om een wildgroei aan kaarten ­ en onduidelijkheid over gebruikte codes ­ te voorkomen, is het noodzakelijk dat de basis kaart centraal beheerd wordt.

Automatisering van gegevens over de kenmerken van objecten (met behulp van gfo's) dient decentraal, door medewerkers zelf, uitgevoerd te worden. Een evenwichtige groei van de geo-automatisering, volgens principes van de reverse pro duct cycle van Barras, staat hierbij voorop. Om medewerkers automatiseringswerkzaamheden te kunnen laten uitvoeren dienen systemen een gebruikersvriendelijke menuschil te hebben. Eigen initiatief van medewerkers voor deelname aan het project staat voorop. Verschillende voorbeelden uit gemeenten laten zien dat dwang averechtse gevolgen heeft. Om het enthousiasme van welwillen de medewerkers op peil te houden is het belangrijk dat ze snel 'kleine successen' moeten kunnen boe ken: gestart dient te worden met kleine, aantrekkelijke pilot-projectjes (de zogenaamde 'quick stri kes'). De rol van deze pilot-projecten (in aantal en omvang) mag echter niet te groot worden, een gedegen en evenwichtige automatisering van back office processen dient voorop te staan. Concreet betekent dit een stapsgewijze eliminatie van ei landautomatisering: eerst per werknemer, vervolgens per afdeling en tenslotte voor de gehele orga nisatie.

Slot

Succesvolle projecten in verschillende gemeenten laten zien dat inzet van Geo-it kan leiden tot ver betering en uiteindelijk zelfs vernieuwing van de gemeentelijke dienstverlening. Vooralsnog blijven de successen beperkt tot enkele gemeenten; verreweg de meeste gemeenten blijven bij hun (meestal vrij willekeurige) inzet van zeer geavanceerde Geo -it steken bij enkele ad-hocsuccesjes. Inzet van Geo- it leidt echter niet of nauwelijks tot een structurele verbetering van de bedrijfsvoering. Gemeenten beseffen dat een gericht en integraal beleid een voorwaarde is voor toekomstige successen. Tot zover niets nieuws onder de ( it-)zon: niet de technische beperkingen vormen in de jaren negentig een belemmering voor succes, maar het gebrek aan een goede afstemming en juiste inzet van de geboden mogelijkheden.

De daadwerkelijke ontwikkeling van een derge lijk beleid plaatst gemeenten vervolgens voor vraagtekens. De benodigde kennis, tijd en ervaring voor dit soort complexe vraagstukken is vaak onvoldoende aanwezig. Veel gemeenten roepen daar om de hulp van Geo-it-leveranciers in. Mede onder invloed van deze leveranciers ontstaat vervol gens een projectaanpak met een sterk 'technology-driven' accent: relatief snel in het automatiserings traject worden complexe Geo-it applicaties geïn stalleerd, die vervolgens het uitgangspunt moeten vormen voor groei naar een gemeentebrede geo -informatievoorziening. Op basis van de complexe en 'alleskunnende' Geo- it-applicaties kan, zo veronderstellen althans de leveranciers, 'met terug werkende kracht' de gehele geo-informatievoorziening verbeterd worden. Produktinnovatie gaat vol gens deze redenatie vooraf aan procesinnovatie.

In dit artikel staat uiteengezet dat een projectop zet volgens bovenstaande redenatie vaak een belangrijke oorzaak is voor teleurstellingen en mis lukkingen. We constateren ook dat succesvolle projecten juist een tegenovergesteld patroon in het automatiseringsproces laten zien: daar is eerst spra ke van een langdurige en evenwichtige procesinnovatie, voordat produktinnovatie aan de orde is. De reverse product cycle van Barras is herkenbaar. We geven vervolgens aan hoe dit algemene uitgangs punt vertaald kan worden naar een concreet stappenplan.

ol van de overheid

Ter ondersteuning van gemeentelijk Geo-it-beleid heeft de vng richtlijnen opgesteld. Deze richtlijnen ( gfo en gig)5 vormen een leidraad bij de afstemming van de geo-informatievoorziening. In de praktijk worden deze richtlijnen echter slechts weinig gebruikt: een meerderheid vindt de be staande hulpmiddelen te globaal en te moeilijk voor gebruik. Gemeenten willen geen vrijblijvende normeringen maar concreter uitgewerkte stappenplannen. 6 Ze verlangen concrete ondersteuning bij de opzet en start van Geo- it-projecten. De overheid (middels de vng) dient haar beleid bij te stel len en aanbevelingen meer te richten op de zo moeilijke projectstart:

- Succesvolle gemeenten (bijvoorbeeld Enschede, Apeldoorn) moeten meer dan nu het geval is als voorbeeld gesteld worden. Uit onze interviews blijkt dat aansprekende voorbeelden en successen lang niet in alle gemeenten bekend zijn. Nadruk dient te liggen op de wijze waarop uiteindelijk het succes behaald is (een langdurig en evenwichtig automatiseringstraject volgens de reverse product cycle).

- Stimulering van kleine, slagvaardige advies groepjes en samenwerkingsverbanden. Op dit moment zijn al enkele van deze samenwerkingsver banden te zien. Zo adviseert de gemeente Enschede haar buurgemeente Hengelo, met goed resul taat. Daarnaast zijn de eerste resultaten van de iov 's (Intergemeentelijk Overleg Vastgoed), praktijkgerichte groepjes waarin gemeenten gezamen lijk de Geo-it-problematiek bespreken, hoopgevend.

Bilderbeek, R.H. & W.L. Buitelaar (1991), 'De moeizame weg naar de bank van de toekomst', Informatie & Informatiebeleid voorjaar 1991.

Bouwman, H. (1992), 'Marketing van Videotex en videotexdien sten: Procesinnovatie versus markt', Informatie & Informatiebe leid zomer 1992.

Campbell, H. (1991), 'Organizational issues in managing geogra phical information', in Masser, i. & M. Blakemore ( 1991), Longman scientifical & technical, New York.

Graafland, A. (1993), Geo-informatievoorziening in Nederlandse gemeenten, proefschrift, Delftse universitaire pers, Delft.

Graafland, A. (1994), 'Geo-informatie in gemeenten, een grote belofte?', Informatie en Informatiebeleid zomer 1994 .

Raad voor de Informatie-Technologie (rit) (1994), Argumenten en criteria bij aanschaf en gebruik van Geografische Informatie -technologie, Den Haag

Stroeken, J. (1995), 'Informatietechnologie en bedrijfstak', Informatie & Informatiebeleid voorjaar 1995.

Willems, R. (1994), Formulering van een Geo-it-strategie voor gemeenten middels een probleemgerichte aanpak, Afstudeeronder zoek voor de tu Eindhoven in samenwerking met Twijnstra Gudde Management Consultants.