Verder op weg naar Europese
telecom-liberalisering

Europa heeft de weg naar liberalisatie van de telecommunicatie definitief ingezet. Met veel élan worden steeds weer nieuwe stappen gezet in de richting van een vrije, concurrerende en hopelijk bovenal ook innovatieve telecommarkt. Het recente Groenboek Infrastructuur 1 van de Europese Commissie is zonder twijfel een inspirerende stap. Mogelijk dat later ooit nog eens wordt vastgesteld dat ook dit Groenboek weer een mijlpaal was op weg naar een 'communication and information af fluent' Europa waarin burgers en bedrijven hun telecommunicatievrijheid maximaal kunnen reali seren. De betekenis van het Groenboek is eminent. De liberalisatie van de telecommunicatie-infra structuur vormt immers, zoals hdtp in haar reactie aan 'Brussel' ook al heeft verwoord, het nood zakelijke complement van de liberalisatie van telecomdiensten waartoe de Europese Ministerraad al eerder heeft besloten. Op het in het Groenboek bepleite beginsel van volledig vrije keuze van com municatieinfrastructuur voor elke aanbieder van telecomdiensten, valt weinig af te dingen. Van be lang is echter nu wel dat de goede bedoelingen van de Commissie worden vertaald naar effectieve richtlijnen. Daarover hier een paar opmerkingen.

Het vergunningenregime

De Europese Commissie wil alle beperkingen wegnemen voor de aanleg en exploitatie van infra structuur. Daarmee opent zij de weg naar een vrije markt voor transmissiecapaciteit, naast één voor telecomdiensten. Terecht vindt de Commissie dat vergunningen voor infrastructuur alleen aan 'pro portionele' voorwaarden gebonden behoeven te worden van technische competentie, kwaliteit van dienstverlening en financieel draagvlak. En vanzelfsprekend behoort de vergunningsprocedure ob jectief, transparant en non-discriminatoir te zijn. Maar tegelijkertijd stelt het Groenboek ook dat het aantal vergunningen kan worden beperkt op basis van 'essential requirements' en 'trade regula tions'. Bij essential requirements gaat het om de beveiliging en integriteit van het netwerk en om interoperabiliteit. Dat zijn zaken die nog wel hel der zijn, maar het Groenboek doelt ook op vagere kwesties als: efficiënt gebruik van fysieke infra structuur en bescherming van het milieu. Bij trade regulations denkt de Commissie aan voorwaarden in de sfeer van prijzen, geografische dekking en minimum serviceniveau.

Hoe goed bedoeld ook, met deze uitwerking van het vergunningenbeleid zet de Commissie na twee stappen voorwaarts, weer een forse stap terug: ge geven de interpretatieruimte in de begrippen 'essential requirements' en 'trade regulations', blijft ook in de toekomst afscherming van de infrastructuur markt zeer wel mogelijk. Wie zwartgallig is, zal zelfs het gevaar van 'détournement de pouvoir' signaleren. De capt is van mening dat beide be grippen in hun ongedefinieerde vorm ten onrechte worden opgevoerd als weigeringsgronden voor vergunningen. Vergunningsvoorwaarden zouden niet meer mogen zijn dan concrete, heldere criteria waaraan iedere transmissieaanbieder zou moeten voldoen. En nog beter zou het zijn, ondubbelzin nig te kiezen voor een vergunningenbeleid waarbij het aantal vergunningen alleen beperkt kan wor den op grond van schaarste aan frequenties.

Een andere kwestie in de vergunningensfeer be treft de scope, het bereik van de toekomstige telecomvergunningen in Europa: worden vergunnin gen afgegeven voor infrastructuur en diensten afzonderlijk of toch nog steeds min of meer aan el kaar gekoppeld? Een heldere definitie van 'infrastructuur' is hier natuurlijk cruciaal. De Commis sie omschrijft 'infrastructuur' als alle transmissie capaciteit om point-to-point- en point-to-multipointverbindingen tot stand te brengen. Tot de infrastructuur worden aldus niet alleen de kabels gerekend, ook radio- en satellietverbindingen. De capt onderschrijft deze definitie, maar dan zou zij bij een verdere uitwerking van het beleid in 'Brus sel' consequent moeten worden toegepast.

Naar het oordeel van de capt zou de regelgeving voor de infrastructuur principieel losgekoppeld moeten worden van die voor netwerkdiensten. Het Groenboek gaat daarentegen uit van een vergunning voor beide ineens, voor infrastructuur plus netwerkdiensten. Dat staat op gespannen voet met de wens om te komen tot enerzijds infrastruc tuurconcurrentie en anderzijds een vrije toegang tot infrastructuur naar keuze voor aanbieders van telecommunicatiediensten, wie ze ook zijn. Voor zover vergunningen in een concurrerende telecom markt nog nodig zijn, zouden die alleen betrekking moeten hebben op de infrastructuur, waarbij 'infrastructuur' beperkt wordt gedefinieerd als niet meer dan de fysieke componenten benodigd voor het aanbieden van transmissiecapaciteit. Door zo strikt te definiëren kan immers het infrastructuur aanbod enerzijds consequent worden ontkoppeld van netwerkdienstverlening anderzijds. Het Groenboek blijft op dit punt helaas nog ambivalent.

In haar reactie op het Groenboek stelt hdtp dat het graafrecht, of beter gezegd de gedoogplicht, bij liberalisatie van de infrastructuur een beperkende factor is. Via gedoogplichten kan de overheid grondeigenaren verplichten tot het gedogen van kabels in hun grond. Gedoogplichten zouden, aldus hdtp, slechts op beperkte schaal opgelegd mogen worden, namelijk indien het er alleen om gaat met nieuwe infrastructuurvergunningen reële con currentie met de bestaande operator tot stand te brengen of concurrentie te bevorderen.

De capt is het met hdtp eens dat de overheid bij gedoogplichten grote zorgvuldigheid moet betrachten. Maar diezelfde overheid moet ook discri minatie en bevoordeling tussen concurrerende partijen voorkomen. Een level playing field veronderstelt dat aanbieders over dezelfde rechten, ook graafrechten, beschikken. En graafrechten brengen nu eenmaal onontkoombaar gedoogplichten met zich mee. Met andere woorden, de kwestie van de gedoogplichten mag geen argument zijn om het aantal infrastructuurvergunningen te beperken.

Niettemin is het niet plezierig, als elke nieuwe infrastructuuraanbieder de grond weer open graaft om zijn eigen kabels aan te leggen. Dat ongemak kan echter naar het oordeel van de capt enigszins worden beperkt door bij graafrechten en gedoog plichten strak vast te houden aan een principe van 'de veroorzaker betaalt'. De grondeigenaar moet voor zijn gedoogplicht een reële vergoeding krij gen. Bij openbare grond ligt een kosten-georiën teerd precario het meest voor de hand. Bij particuliere grond daarentegen zou overpad in beginsel kunnen worden gerealiseerd langs de weg van gewone onderhandelingen, waarbij ook rekening kan worden gehouden met de economische waarde van de grond. Het voordeel van onderhandelingen tus sen 'graver' en 'gedoger' is dat oneconomisch gedrag wordt afgeremd, omdat de werkelijke kosten inzichtelijk worden gemaakt. Waar de gedoogkosten hoog zijn, zal aldus ook interconnectie fors aan belang winnen.

De universele dienst

En dan 'universal service', het troetelkind van po litici en maatschappijbeschouwers. Het idee van universele dienstverlening in de communicatiesec tor is zo oud als de telegraaf en de telefoon. Van oudsher is telecommunicatie gezien als een nuts dienst met een algemeen maatschappelijk belang dat overheden zelf hebben te waarborgen. In fe bruari 1994 heeft de Europese Ministerraad bij alle telecomliberalisering waarvoor hij heeft gekozen, het concept van 'universele dienstverlening' ook voor de toekomst nogeens nadrukkelijk onderstreept.

In het Groenboek wordt 'universal service' om schreven als toegang voor alle gebruikers tot een gedefinieerd minimum pakket aan dienstverlening van een gespecificeerde kwaliteit tegen een betaal bare prijs en gebaseerd op de beginselen van universaliteit, gelijkheid en continuïteit. De vraag is natuurlijk, hoe dat minimumpakket er vandaag de dag uit zou moeten zien en wie dat pakket op wel ke wijze zou moeten financieren in een mededingingsmarkt, die per definitie geen telecom-mono polist kent met mogelijkheid tot interne kruissubsidiëring.

Niemand zal ontkennen dat toegang tot basis -telecommunicatievoorzieningen voor alle Europese burgers bijzonder belangrijk is. Er zijn echter twee omstandigheden die 'universal service' in veel landen van de Unie, in elk geval in Nederland, tegenwoordig politiek minder prominent maken. In de eerste plaats heeft Nederland een wijdvertakt telecommunicatienet waardoor iedereen die dat wil snel tegen een relatief lage prijs een telefoon aansluiting kan krijgen. Dankzij de hoge telefoondichtheid zijn de kosten van de universal-service verplichting voor Nederland ook zeer laag. Een schatting komt uit op minder dan 0,5 procent van de omzet. Daarbij gaat het dan om de kosten voor onrendabele aansluitingen in meestal veraf gelegen woningen, die in een concurrerende markt niet of niet zo goedkoop bediend zouden worden.

In de tweede plaats is er de omstandigheid dat door technologische ontwikkelingen en concurrentie de prijzen voor met name draadloos com municeren scherp zullen dalen, waardoor de problematiek van perifere, onrendabele aansluitingen sterk zal worden verlicht. Aangenomen mag daarom worden dat alle marktpartijen graag bereid zullen blijken te zijn om tegen maatschappelijk aanvaardbare tarieven aan een ieder, waar zij of hij ook woont, basis-telecommunicatiediensten te leveren. Deze twee omstandigheden tezamen brengen de capt tot het standpunt dat althans de Nederlandse overheid universal service niet langer hoeft te ga randeren; zij kan volstaan met toezicht op de tarie ven zolang nog sprake is van dominante aanbieders. Elders in Europa, in meer perifere regio's, ligt dat mogelijk anders. Voor de gehele Gemeenschap echter blijft wel van belang dat de universele dienst zo beperkt mogelijk wordt gehouden teneinde marktverstoring tot een minimum te beper ken. Voorkomen moet immers worden dat andere lidstaten universal service aangrijpen om hun markt feitelijk dicht te timmeren. Nederlandse partijen moeten ook kansen krijgen in het buiten land. Zij moeten in andere lidstaten niet geconfronteerd worden met buitensporige verlangens van overheden en burgers op grond van het beginsel van universele dienstverlening. Daarom is op dit punt binnen de Unie een zeker eenheidsregime van belang. Men zou kunnen denken aan gelijke rekenmethodes voor de berekening van verliezen van onrendabele aansluitingen. En ook zou een universal-servicefonds kunnen worden overwogen om operators te compenseren voor hun verliezen door universele dienstverlening. Zo'n fonds zou gevuld kunnen worden door aanbieders van tele comdiensten zelf of door overheden. hdtp geeft de voorkeur aan het financieren van een 'univer seel fonds' door de overheid. Daar valt veel voor te zeggen: als de samenleving het bijvoorbeeld nodig vindt dat iedere burger, ongeacht koopkracht en woonplaats, kan beschikken over een isdn-aansluiting of toegang heeft tot geavanceerde multi mediadiensten, dan moet de samenleving ook zelf uit de algemene middelen de kosten daarvan wil len dragen.

Interconnectie

De liberalisatie van telecommunicatiediensten staat of valt uiteindelijk met de interconnectie van netwerken. Goede en redelijk geprijsde interconnectie zal concurrentie in telecom diensten en -infrastructuur bevorderen. Dure en slechte intercon nectie daarentegen zal mededinging frustreren, aangezien nieuwe aanbieders dan te veel moeten investeren in eigen infrastructuur of te veel moe ten betalen voor toegang tot de infrastructuur van reeds op de markt aanwezige operators.

Terecht besteedt het Groenboek veel aandacht aan interconnectie. Het Groenboek stelt een recht op interconnectie voorop voor alle partijen in de telecommarkt, naast een interconnectieplicht voor die operators die openbare infrastructuur beheren. Objectiviteit, transparantie en niet-discriminatie behoren volgens Brussel de leidende principes te zijn om onderlinge toegang tot infrastructuur te waarborgen. Logisch en eenvoudig, maar de vraag is natuurlijk hoe dat in de praktijk moet worden gerealiseerd.

'Brussel' lijkt in dit verband te denken aan ener zijds het mechanisme van commerciële onderhandelingen tussen betrokken partijen in de markt, en anderzijds een uitgewerkt juridisch stelsel van alge mene principes, specifieke regels en gedétailleerde interconnectiecriteria. Aangekondigd wordt een onp Interconnection Directive die 'open access' zou moeten waarborgen tot de publieke telecom municatie-infrastructuur. Deze onp-filosofie bergt een zeker risico in zich van een eindeloze hoeveel heid gedétailleerde en complexe regels. We moe ten er wel voor waken dat het middel niet erger is dan de kwaal. Gewone onderhandelingen tussen partijen vormen wat dit betreft een aantrekkelijker perspectief.

Maar ook onderhandelingen kunnen uiteindelijk aflopen zonder of met een onbevredigend re sultaat voor de betrokken ondernemingen. Een arbiter, een onafhankelijk toezichthouder, kan bij interconnectiedisputen goede diensten bewijzen. De capt heeft al vaker naar voren gebracht dat zij voorstander is van een onafhankelijk toezichthou dend overheidsorgaan dat met bindende beslissingen netwerkinterconnectie kan afdwingen ingeval partijen het onverhoopt niet eens zouden worden. Daarnaast zou zo'n orgaan toezicht kunnen hou den op de tarieven, met name op die van de dominante spelers in de markt. De capt heeft met genoegen ervan kennisgenomen dat het ministerie van Verkeer en Waterstaat op aandringen van de Tweede Kamer zo'n orgaan heeft opgericht, onder de naam tnd Toezicht Netwerken en Diensten. Jammer is echter dat tie en Post. Daarmee kan de onafhankelijkheid van tnd in gevaar komen. De capt betreurt het dat niet onmiddellijk gekozen is voor een Zelf standig Bestuursorgaan, op afstand van hdtp, dat thans immers ook nog de groot aandeelhouder is van kpn.

Om ervoor te zorgen dat interconnectietarieven kostengeoriënteerd zijn, benadrukt het Groenboek sterk allerlei administratieve verplichtingen voor operators. Volgens het Groenboek is het noodzakelijk, de kosten en tarieven voor infrastructuur en netwerkdiensten te ontkoppelen. Deze ontkoppeling zouden operators volgens een vooraf vastge stelde kostenmethodiek moeten doorvoeren. Dat vergt echter wel ingrijpende aanpassingen in de boekhouding van telecomondernemingen. Hoe goed een boekhoudkundige scheiding in theorie ook is, men moet zich in gemoede afvragen of zo'n scheiding uitvoerbaar, controleerbaar en straks ook onaanvechtbaar is. Naar het oordeel van de capt kunnen transparantie, non-discriminatie en objec tiviteit bij interconnectie veel beter worden gerea liseerd langs de weg van een structurele scheiding van infrastructuur en netwerk diensten. Wie echt concurrentie wil in infrastructuur en in diensten, zal het aanbod op deze terreinen moeten ontbundelen. En dat is in geïntegreerde ondernemingen niet goed mogelijk. Daarom is het noodzakelijk dat telecombedrijven hun activiteiten op deze ge bieden onderbrengen in aparte vennootschappen. Voor ptt betekent dit een ptt-Infrastructuur bv naast een ptt-Diensten bv. Dat lijkt ingrijpend, maar de praktijk wijst uit dat boekhoudkundige scheidingen vaak niet afdoende zijn. Overigens kan het bij zo'n splitsing in afzonderlijke vennoot schappen best nog wel zo zijn dat zij toch in één groep met elkaar verbonden blijven.

Kortom, de capt staat, ten eerste, een splitsing voor binnen telecommunicatieondernemingen; ten tweede, een algemeen kader voor interconnec tieovereenkomsten op basis van gewone commerciële onderhandelingen tussen partijen; en, ten derde, een krachtige toezichthouder die kan optreden bij geschillen en ingrijpt in de markt als dat nodig is.

Slot

Tot slot, in een markt die van monopolie naar concurrentie gaat, is een strak mededingingsbeleid onontbeerlijk. Van groot belang in zo'n beleid is toezicht op eigendomsverhoudingen. De capt is van mening dat verticale integratie best kan wor den toegestaan, maar dat voorkomen moet worden dat ondernemingen binnen één bepaalde laag do minant worden. Indien door horizontale integratie economische machtsposities ontstaan binnen één van de telecommunicatielagen, dan moet het machtsmiddel van de gedwongen opsplitsing niet worden geschuwd. Horizontale integratie moet vooral worden tegengegaan op het niveau van in frastructuur. En dat betekent toch veel meer politieke steun voor het 'two-wire-principle' dan tot nu toe in Nederland kon worden gemobiliseerd.