Concurrentie op de
Australische telecommunicatiemarkt

Tot 1989 bestond er in Australië een overheids- monopolie op het aanbieden van telecommunicatienetten en -diensten. Er waren drie aanbie ders, elk met hun eigen domein: Telecom Australia (nationale telecommunicatie), Overseas Tele com Commission otc (internationale telecommunicatie) en aussat (nationale satellietverbindingen). In 1989 werd een nieuwe wet aangenomen, waarbij een onafhankelijke regelgever werd opgericht, Austel . Financiële problemen met aussat leidden reeds twee jaar later tot een tweede golf hervor mingen, uitmondend in de Telecommunications Act 1991 .

Het nieuwe telecommunicatiebeleid omvatte de volgende elementen:

- een duopolie van twee general carriers (Telecom en Optus) met bepaalde exclusieve rechten: het recht om vaste verbindingen te exploiteren, het recht om de voornaamste aanbieders van nationale en internationale satellietdiensten te zijn en het recht om publieke telefooncellen in Australië te exploiteren;

- een triopolie op de markt van mobiele netten;

- volledige concurrentie op het aanbieden van te lecommunicatiediensten, exclusief publieke spraaktelefonie.

Het belangrijkste doel van deze wetsherziening was volledige concurrentie op het gebied van tele communicatie te realiseren per 1 juli 1997. Het infrastructuur-duopolie is ontstaan door een fusie van Telecom Australia met otc tot een nieuwe nationale carrier, voor honderd procent in overheids handen: Australian and Overseas Telecommunications Corporation, aotc, in de volksmond Telecom genoemd. aussat werd verkocht aan de hoog ste bieder, Optus, voor ongeveer 600 miljoen dollar. Optus is een consortium van het Amerikaanse Bell South en het Britse Cable & Wireless, elk met een aandeel van 24,5 procent. De rest is in handen van Australische investeerders. Telecom en Optus kregen elk ook een vergunning om mobiele netten (analoog én gsm) te exploiteren. Eind 1992 kreeg het Britse Vodafone de derde vergunning voor het aanbieden van gsm. Het grootste deel van de tarieven van Telecom valt onder het price-cap-systeem met het doel consumenten en andere carriers te beschermen tegen machtsmisbruik.

In januari 1993, vlak voor de algemene verkie zingen, was er veel discussie over een eventuele privatisering van Telecom. De regerende Labour Party, een heftig tegenstander van privatisering, won opnieuw de verkiezingen, waardoor het vraagstuk weer op de achtergrond kwam te staan.

Al met al zijn er in Australië nu twee aanbieders van openbare draadgebonden telecommunicatienetten (Telecom en Optus) en drie aanbieders van mobiele netten (Telecom, Optus en Vodafone). Telecom en Optus hebben exclusieve rechten ten aanzien van het verzorgen van vaste spraaktelefonie. Daarnaast zijn er aanbieders van andere dien sten die gebruik kunnen maken van de netten van Telecom, Optus en Vodafone.

Om eerlijke concurrentie op de telecommarkt te bevorderen zijn in aanvulling op de algemene mededingingswetgeving specifieke gedragsregels ont wikkeld. Zo zijn de general carriers verplicht inter connectie met elkaar en met Vodafone toe te staan, zijn zij verplicht hun netten tegen dezelfde voorwaarden beschikbaar te stellen aan eigen dienstenexploitanten als aan onafhankelijke exploitan ten en is Austel bevoegd bij machtsmisbruik in te grijpen.

Spraaktelefonie is een universele dienst die tegen gelijke voorwaarden voor de gehele Australische bevolking beschikbaar is.

Het Australische mededingingsbeleid

De Australische overheid erkende in 1991 dat de ex-monopolist Telecom een grote voorsprong had ten opzichte van de nieuwkomer Optus. Daarom werd een reguleringsmodel ontwikkeld waarbij Optus een voorkeursbehandeling kreeg in de vorm van competitive and consumer safeguards. Deze staan beschreven in de Telecommunicatiewet 1991. Dit zijn beschermingsmaatregelen die zorgen voor eerlijke mededinging tussen de verschillende spelers op de telecommunicatiemarkt. Deze safe guards zijn ontwikkeld om de overgang van monopolie naar concurrentie zo efficiënt mogelijk te laten verlopen. De belangrijkste zijn:

a interconnectiemaatregelen;

b gelijke toegankelijkheid;

c anti-discriminatoire voorwaarden;

d prijscontrolerende maatregelen;

e transparantiemechanismen;

f universele dienstplicht.

Interconnectie

Interconnectie speelt een fundamentele rol in de ontwikkeling van concurrentieverhoudingen tussen de dominante carrier, Telecom en de nieuw komers Optus en Vodafone. Ervaringen in andere landen hebben aangetoond dat een groot deel van de kosten van een nieuwkomer op de markt, vooral tijdens de eerste fase van concurrentie, sterk ge relateerd is aan interconnectiekosten. Het Australisch beleid had ten doel het ontwikkelen van een open en toegankelijke markt voor Optus en Vodafone. Om die reden werd, vóórdat Aussat verkocht werd, door Austel een interconnection charging scheme openbaar gemaakt.

'Australia took strong steps to ensure its duopo ly competition was more effective in the early years. The primary vehicle for promoting it were the Optus interconnection agreements. Australia has provided the most generous conditions of market access to a second carrier of any country. Optus had full interconnection rights at very low prices during its establishment phase. Consumers could access Optus service on a call-by -call basis, simply by dialling one.' (Melody, 1994 ).

Het algemene model voor het vaststellen van interconnectietarieven werd door Austel in juni 1991 gepresenteerd. De tarieven zouden volgens Austel op twee grondslagen kunnen berusten:

a op de direct toerekenbare incrementele inter connectiekosten;

b op commerciële onderhandelingen tussen de nieuwe carriers en Telecom;

Met dit model beoogde Austel dat concurrentievoordeel slechts bereikt zou kunnen worden door verbeteringen in de efficiëntie, terwijl tegelijkertijd inefficiënte duplicatie van faciliteiten door de tweede aanbieder zou worden tegengehouden. Het model was bedoeld als overgangsbeleid in díe de len van de markt waar Telecom dominant was. Er werd een mechanisme ontwikkeld om de tevoren (arbitrair) vastgestelde tarieven te vervangen door commercieel bepaalde tarieven zodra er aan tevoren vastgestelde marktcondities zou zijn voldaan.

Eind 1993 vonden de eerste commerciële onder handelingen plaats tussen Telecom en Optus. Au stel vervulde hierbij een bemiddelende rol. Het re sultaat was een nieuwe interconnectie-overeenkomst, waarin de interconnectietarieven met ge middeld tien procent stegen. Momenteel is Austel bezig met het ontwikkelen van een nieuw inter connectiemodel dat geschikt zou moeten zijn voor een markt met meer dan drie aanbieders.

Gelijke toegang

Gelijke toegang voor de beide carriers, Telecom en Optus, werd mogelijk gemaakt door de introductie van een nationale preselection ballot. Doel van deze stemming was om de klant de mogelijkheid te geven Optus aan te wijzen als zijn of haar lange -afstandscarrier, zodat hij of zij niet bij iedere op roep een extra '1' (de overriding prefix) zou hoeven te kiezen. Vóór juli 1997 dient de stemming in heel Australië te zijn uitgevoerd. De resultaten tot nu toe (juni 1995) duiden erop dat Optus een binnenlands marktaandeel van acht tot tien procent bereikt en een internationaal marktaandeel van dertien tot vijftien procent.

Anti-discriminatoire voorwaarden

De Telecommunicatie Wet 1991 beperkte de mogelijkheden van prijsdiscriminatie door een domi nante carrier. Toch werd prijsdiscriminatie onder bepaalde omstandigheden toegelaten (bijvoorbeeld lagere prijzen voor diensten die aangeboden worden tegen een lagere snelheid). In 1994 is de Telecommunicatie Wet 1991 opnieuw herzien. Daarbij zijn de tarieven van dominante carriers transparan ter geworden. Bovendien heeft Austel de macht gekregen om discriminerende tarieven te verbie den. Zij maakt zich sterk voor eerlijke mededinging met kosten-gerelateerde tarieven voor toe gang, schakelen en interconnectie. Verwacht wordt dat deze nieuwe regeling zal leiden tot meer mededinging op de dienstenmarkt.

Prijs-controle

Het systeem van prijscontrole dat geïntroduceerd is in Australië, is gebaseerd op het concept van pri ce-caps. Price-caps stimuleren de produktiviteit doordat volgens dit systeem de aanbieder met hoge produktiviteit meer winst maakt dan de car rier met lage produktiviteit. Het mechanisme wordt alleen op de telecommunicatie-basisdien sten van Telecom toegepast. Een tweede prijscontrolerende maatregel is Telecoms plicht om de mi nister op de hoogte te stellen van voorgenomen tariefwijzigingen. De minister heeft het recht om deze af te keuren.

Universele diensten

De universele dienstplicht zorg ervoor dat iedere Australiër gelijke toegang heeft tot spraaktelefonie. De kosten van deze leveringsplicht worden naar ratio van het aandeel in het (nationale en interna tionale) telefoonverkeer gedragen door de drie general carriers: Telecom, Optus en Vodafone. Au stel stelt jaarlijks de omvang van deze kosten vast. In 1992 bedroegen deze 112 miljoen (Amerikaanse) dollar. De berekeningswijze vergelijkt de avoidable costs (van leveringsplicht) met de foregone revenues (de gederfde inkomsten zonder leveringsplicht).1

De Australische telecommunicatiemarkt

Telecommunicatie behoort tot de grootste economische sectoren van Australië. De omzet bedroeg in 1994 13,2 miljard dollar, 4,3 procent van het bnp . Australië heeft een hoge telefoondichtheid van 96 telefoons per honderd huishoudens. Vijftig procent van de aansluitingen ligt binnen 700 meter van een glasvezelkabel; 51 procent van de aan sluitingen is digitaal. Op het gebied van kabeltele visie is Australië echter onderontwikkeld. In de ja ren tachtig werd kabeltelevisie verboden om de verlieslijdende commerciële stations tegen concur rentie te beschermen. In 1991 werd kabeltelevisie weer toegestaan. De verlieslijdende nationale satel lietexploitant, aussat, werd verkocht aan Optus, dat als tegenprestatie tot 1997 exclusieve rechten kreeg op betaaltelevisie per satelliet. Telecom en Optus zijn niet uitgesloten van de kabeltelevisiemarkt. Recentelijk kondigden zij aan daadwerke lijk dergelijke netten te zullen aanleggen. Wellicht zien zij mogelijkheden tot economies of scope van het gezamenlijk aanbieden van telecommunicatie- en omroepdiensten. Op naar de elektronische snelweg?

Mobiele telefonie

Op een totale bevolking van 17 miljoen waren er medio 1994 1,3 miljoen mobiele abonnees (7,6 procent), voor het merendeel aangesloten op het analoge net van Telecom. In 1993 startte Telecom met een gsm-net, dat medio 1995 ruim zeventig procent van de bevolking bereikte. Ook Optus ex ploiteert sinds 1993 een gsm-net. De dekkingsgraad is iets beperkter: zestig procent van de bevol king. Haar marktaandeel bedroeg in 1994 34 procent. Vodafone begon begin 1994 met een gsm-net. Optus en Telecom bieden ook mobiele satel lietcommunicatie aan. Telecom voorspelt dat in 2000 zestig procent van alle telefoongesprekken gemaakt of ontvangen zal worden van een mobiel toestel.2

Diensten

Medio 1994 waren er 140 ondernemingen die tezamen 462 diensten aanboden op Australisch telecommunicatiedienstenmarkt. Men onderscheidt drie markten: resale, toegevoegde-waardediensten en breedbanddiensten.

De resalemarkt is sinds de liberalisering van 1991 snel gegroeid. Resale is het verkopen, door een service provider, van overcapaciteit op private netten of gewone capaciteit op de netten van Telecom of Optus. Een service provider mag niet zelf een net aanleggen of exploiteren. Service providers opereren onder een Service Providers Class License van Austel. De grootste is aapt, een samenwerkingsverband van Associated Press, mci en Todd Corporation.

De belangrijkste markten van toegevoegde-waardediensten zijn videotex, audiotex en Electronic Data Interchange. De markt wordt gedomineerd door grote multinationale aanbieders, zoals ge Information Services en ibm Information Network. Deze aanbieders opereren onder een International Service Providers Class License.

Sinds de herziening van de Omroepwet in 1992 is het in principe toegestaan om langs verschillen de kanalen betaaltelevisie aan te bieden: via de eer der genoemde Optus-satelliet, via Microwave Video Distribution Systems, mvds, via het publieke telefoonnet en via kabeltelvisienetten. Zowel Tele com als Optus hebben zich op de kabeltelevisiemarkt gestort. De Australian Broadcasting Com pany bezit, als partner in een consortium, inmiddels de meeste mvds-vergunningen.

De effecten van mededinging

Het introduceren van concurrentie heeft zichtbaar bijgedragen aan het verbeteren en goedkoper maken van telecommunicatiediensten in Australië. De totale markt is tussen 1992 en 1994 met negen procent gegroeid; de mobiele markt groeide twee honderd procent. Zowel de general carriers Telecom en Optus, als de grote service providers heb ben grote investeringsprogramma's op stapel staan ter modernisering van het aanbod van netten en diensten. Australië heeft één van de laagste inter nationale en lange-afstandstarieven van de oecd. In de afgelopen periode zijn de internationale ta rieven met elf procent en de lange-afstandstarieven met vier procent gedaald. De grootste reducties deden zich voor in markten waar Optus actief was. De lokale tarieven daarentegen behoren tot de hoogste in de oecd. Ook neemt de snelheid waarmee nieuwe diensten worden geïntroduceerd toe: mobiele datacommunicatie, satellietcommunicatie en hoge-snelheidsdiensten zijn hiervan voorbeel den. De telefoonpenetratie steeg sinds de introductie van concurrentie met twee procent tot de eerder genoemde 96 procent. De kwaliteit van telefoondiensten verbeterde aanmerkelijk. Zo steeg het aandeel van oproepen dat binnen tien seconden wordt beantwoord van 45 procent in 1993 naar zestig procent in 1994. De beschikbaarheid van publieke telefooncellen steeg van 86 procent in 1989 tot 98 procent in 1994. De gespecificeerde rekening is inmiddels voor 99 procent van de stedelijke bevolking beschikbaar. In marktsegmenten zonder concurrentie is de kwaliteit van de dienstverlening aanmerkelijk minder. Ten slotte is de export van telecommunicatie-apparatuur zeer sterk gestegen van 218 miljoen dollar in 1991 tot 413 mil joen dollar in 1993.

Opnieuw een Review

De Australische overheid heeft aangekondigd om binnenkort een nieuwe Review te starten van haar telecommunicatiebeleid, met het oog op de volle dige liberalisering van de markt per 1 juli 1997. In middels zijn allerlei initiatieven genomen om dat pad alvast te effenen. In het Communications Futures Project worden de implicaties van nieuwe infor matietechnologieën en -diensten in kaart gebracht. De Broadband Services Expert Group onderzoekt de technische, economische en commerciële voor waarden voor het leveren van breedbanddiensten. Een belangrijk vraagstuk van de Review is of het telecommunicatiebeleid volledig moet opgaan in het algemene mededingingsbeleid of dat industrie-specifieke regulering vooralsnog noodzakelijk blijft. In haar rapport A national competition policy for Australia concludeert de Australian Chamber of Commerce and Industry dat 'the greatest impe dements to enhanced competition in many areas of the economy are the restrictions imposed through government regulation.'3 Op de agenda van de Review staan de bekende thema's: het ga randeren van open access, het voorkomen van machtsmisbruik door dominante aanbieders, het implementeren van transparante accounting separation en het definiëren en financieren van universe le dienstverlening. Een meer specifieke vraag is die naar de logische grond voor een voortzetting van de controle op tarieven.

Conclusie

De Australische overheid heeft zich gerealiseerd dat haar nationale markt efficiënt moet zijn als zij op de internationale markt een vooraanstaande positie in wil nemen. Om efficiëntie te bereiken is concurrentie op de telecommunicatiemarkt geïn troduceerd, terwijl tegelijkertijd een interimregime is opgezet om de overgang van monopolie naar concurrentie te vergemakkelijken.

Het mededingingsbeleid heeft een positieve in vloed gehad op de ontwikkeling van de Australische infrastructuur.

- Door vooraf een interconnectiemodel te ontwik kelen en klanten te voorzien van gemakkelijke toegang tot de diensten van Optus met behulp van de overriding prefix '1', is voor Optus een open, toegankelijke omgeving gecreëerd. Deze maatregelen hebben de nieuwe concurrent zekerheid gegeven: het interconnectiemodel gaf de tweede aanbieder volledige interconnectierechten voor een lage prijs.

- Gelijke toegang tot de markt is verzekerd voor Optus door het introduceren van een preselection ballot.

- De dienstenmarkt is geliberaliseerd met behulp van het door Austel ontwikkelde systeem van dienstenklassen.

- Er is echte concurrentie in mobiele telefonie geïntroduceerd door de uitgifte van drie vergun ningen. Het gebruik van mobiele diensten is enorm gestegen sinds de introductie van concur rentie. Optus heeft binnen korte tijd een marktaandeel van 34 procent veroverd.

- Er is een onafhankelijke regelgever ingesteld voor de telecommunicatie-industrie: Austel. Deze functioneert als scheidsrechter tussen de carriers gedurende de overgangsperiode naar volledige mededinging in 1997.

Het Australische mededingingsbeleid heeft echter ook zijn keerzijden. De regelgeving wordt bepaald door de gebruikte technologie of de soort dienst. Een voorbeeld hiervan is het exclusieve recht dat Optus tot 1 juli 1997 heeft gekregen voor het gebruik van satellieten voor betaaltelevisiediensten. Deze vorm van regulering verhindert de ontwikkeling van nieuwe telecommunicatiediensten. Het is daarom van belang dat toekomstige regelgeving neutraal staat tegenover de gekozen technologie of dienst. Een risico van Australisch weg naar libera lisering is dat administratieve concurrentie (kunst matig, door asymmetrische regulering, in het voordeel van de nieuwkomers) de plaats inneemt van marktconcurrentie. Wat als blijkt dat telecommunicatie toch een natuurlijk monopolie is? 'The primary concern [seems to be] for the protection of the designated competitors rather than the pro motion of vigorous market competition' (Melody, 1994 , p.13).

Implicaties voor Nederland

Nederland kan veel leren van de Australische erva ringen op het gebied van telecommunicatiewetgeving. Zo moeten we oppassen dat we niet in de zelfde fout als Australië vervallen door een kunst matig duopolie te vormen waarbij de overheid in feite de voornaamste concurrent van ptt Telecom wordt. Nog onlangs bleek dat de minister van Verkeer en Waterstaat vast wil blijven houden aan het toelaten van slechts één nationale infrastruc tuuraanbieder naast ptt Telecom. Naar mijn mening is het duopoliestadium in Nederland een ge passeerd station. Eventueel zou gedurende een korte (tweejarige?) overgangsperiode een admini stratief duopolie toelaatbaar kunnen zijn. Daarna zou de markt echter verder moeten worden vrijge geven. Eén en ander vereist een sterke en onafhan kelijke toezichthouder die als scheidsrechter op kan treden in het geval van geschillen tussen de spelers op de markt.

Australian Chamber of Commerce and Industry (acci ) (1994), A national competition policy for Australia: The Hilmer Report. (An assessment by the acci). Canberra.

Department of Communications and of the Arts (doca ). (1994), Beyond the duopoly: Australian telecommunications policy and regulation. (Issues paper). Canberra: Australian Government Printing Service (agps).

Melody, W. H. (1994), The waltz to administered duopoly in telecommunications. Paper presented at the idate ' 94 conference, Montpellier.

Northfield, D. (1994), Australian telecommunications commercial and regulatory environment 1994. (Workingdraft). Melbourne: Centre for International Research on Communication and In formation Technologies (circit).

Vlies, M. van der (1995), The transition from monopoly to compe tition in Australian telecommunications. Amsterdam, UvA/Vak groep Communicatiewetenschap.