Informatie-infrastructuren

Organisaties functioneren in een dynamische en turbulente omgeving. Weinig zaken lijken tegenwoordig stabiel met als gevolg, dat men niet meer op stabiliteit kan organiseren, maar moet organiseren op verandering, op flexibiliteit en voortdurende vernieuwing. Vanzelfsprekend heeft dit repercussies voor de interne en externe organisatiestructuur en in het verlengde daarvan, voor de interne en externe informatiestructuur. Organisatie en 'informatie' zijn immers onlosmakelijk met elkaar verbonden. Netwerkvorming staat momenteel volop in de aandacht. De afbakening van organisaties wordt als gevolg van zo'n afbakening steeds diffuser. In veel gevallen kan men nauwelijks meer aangeven waar de grens ligt tussen strikt interne en strikt externe besturing. Men is op zoek naar nieuwe inter- en intra-organisatio nele coördinatiemechanismen voor 'loosely coupled' systemen.

Externe samenwerking en netwerkvorming zou onmogelijk zijn wanneer men op informatietechnologisch gebied dit concept niet zou kunnen on dersteunen. Nu bestaan op zich voldoende technische mogelijkheden om communicatiesystemen op te zetten.

Groot probleem blijkt echter, dat de traditioneel opgezette systemen nooit zijn ontwikkeld vanuit de optiek van organisatieoverstijgende samenwerkingsverbanden. Daarmee worden organisaties op nieuw en nog sterker dan ooit tevoren geconfronteerd met de starheid van de welbekende 'eilandjes van automatisering'. Ten dele hebben we de klassie ke automatisering wel eens vergeleken met 'slum-automatisering'. Opvallend verschijnsel bij alle slums en krottenwijken is het ontbreken van infra structurele voorzieningen. Eenieder vecht voor zijn eigen bestaan en heeft daardoor weinig oog voor ge meenschappelijke belangen. Iets soortgelijks geldt voor 'eiland automatisering'. Ook hier ontbreken gemeenschappelijke faciliteiten op basis waarvan specifieke deeltoepassingen tot bloei kunnen ko men. Gevolg: elke toepassing creëert noodgedwon gen zijn 'eigen' infrastructuur. Dat is niet alleen bij zonder kostbaar, maar bovenal bijzonder ineffectief.

Met het voorgaande is in kort bestek aangegeven, dat het particularistisch ontwikkelen van deelinfor matiesystemen onhoudbaar is voor een 'gezonde' ontwikkeling van automatisering. Er zal zo iets moeten ontstaan als informatie-infrastructuren, die een stabiele basis vormen voor de steeds rijkere va riëteit aan applicaties. Vraag is nu wat een informa tie-infrastructuur is.

Algemeen geformuleerd geldt het volgende: een informatie-infrastructuur is een generieke en relatief permanente basisvoorziening ten behoeve van de ver werking, de opslag en het transport van gegevens en kennis. In deze omschrijving valt een aantal zaken op:

Ten eerste gaat het om een basisvoorziening. In de meeste gevallen identificeert men dit met tech nische voorzieningen zoals centrale computerfaciliteiten, netwerken, database management systemen enzovoort. Inderdaad zijn dat belangrijke componenten in een infrastructuur, maar zeker niet de enige en de belangrijkste. Zoals we later zullen aangeven, behoren ook tot een infrastruc tuur gemeenschappelijke gegevens en kennis, gemeenschappelijke applicatiecomponenten en gemeenschappelijke organisatorische voorzieningen of procedures en standaarden.

Ten tweede gaat het om gegevens en kennis in ve lerlei verschijningsvorm. Daarmee wordt expliciet aangegeven dat niet alleen meer de 'processing' van numerieke data aan de orde is, maar verwer king, opslag en transport van data, tekst, beeld, ge luid enzovoort. Het begrip kennis is toegevoegd om aan te geven, dat het niet alleen gaat om geïsoleerde data, maar om samenhang in gegevens en (kennis)regels.

Ten derde zijn de voorzieningen relatief perma nent aanwezig. Een infrastructuur beoogt een stabiele factor te zijn waarop men vele jaren achtereen staat kan maken. Het stelt bijzondere eisen aan duurzaamheid, converteerbaarheid en 'openness' van zo'n voorziening.

Ten vierde bieden frastructuren een generieke functionaliteit, dat wil zeggen moeten gebruikt kunnen worden door vele betrokken actoren en partijen. Dat impliceert het inlossen van algemene gemeenschappelijke behoeften en niet van specifieke individuele behoeften.

Tot zover een toch nog abstracte omschrijving van het begrip infrastructuur. Enkele voorbeelden ter toelichting. Zoals aangegeven behoren gemeenschappelijke technische faciliteiten tot de informa tie-infrastructuur. Met deze opvatting blijkt de praktijk weinig problemen te hebben. Men onderkent dit verschijnsel en beaamt de noodzaak van coördinatie en afstemming op dit gebied. Dit be tekent overigens niet, dat daarmee alle discussies gesloten zijn, integendeel. Anders is het gesteld met gemeenschappelijke gegevensbestanden of kennisbestanden en met gemeenschappelijke applicaties of componenten van applicaties. Het tij lijkt slechts langzaam te kenteren op dit gebied, hoewel meer en meer het besef doordringt dat deze onderdelen ongetwijfeld de meest kostbare en meest cruciale 'diepte-investeringen' vormen op informatiegebied. Gegevens- of kennisverzamelingen die door meer partijen binnen een organisatie of tussen organisaties gebruikt worden, vereisen een gecoördineerde (gestandaardiseerde) opzet, wil er tenminste gecommuniceerd kunnen worden. Het is om die reden dat we deze verzamelingen verheffen tot infrastructurele voorziening, met alle bestuurlijke inrichtingsconsequenties vandien.

Iets soortgelijks geldt voor generieke applicaties dan wel applicatiecomponenten. De tijd lijkt voorbij, dat individuen hun eigen tekstverwerkende pakket ontwikkelen of opnieuw het zoveelste produktiebesturingspakket of logistieke pakket. De roep om standaardapplicaties is sterk toegenomen voor die toepassingssituaties die dat ver dragen. Standaardpakketten belanden aldus in de infrastructurele voorziening, waarop individuele gebruikers kunnen terugvallen zonder 'zelf het wiel opnieuw uit te moeten vinden'. Dat kan gelden voor totaalpaketten. maar geldt zeker voor de telkens terugkerende componenten in die pakketten. Zo is het in de bancaire wereld best te begrijpen, dat er vanuit marktoverwegingen behoefte is aan diverse hypotheeksystemen. Maar elk hypotheeksysteem bestaat, afgezien van specifieke elementen, voor een belangrijk deel uit herbruikbare standaard componenten. Die standaard componenten rekenen wij tot de informatie-infrastructuur, opnieuw met alle bestuurlijke inrichtingsconsequenties vandien.

Tot slot organisatorische voorzieningen. Een beheersorganisatie voor bijvoorbeeld een netwerk of een data-administration afdeling voor gemeenschappelijke gegevensverzamelingen rekenen we eveneens tot de infrastructurele voorzieningen. Maar ook een centrale pool van analisten en programmeurs behoort tot zo'n infrastructuur. Kortom: tot de organisatorische infrastructuur behoren alle organisatorische voorzieningen, waarop meer partijen een beroep kunnen doen voor tijdelijke of permanente ondersteuning.

Het voorgaande tracht duidelijk te maken wat men onder een informatie-infrastructuur dient te verstaan. Samenvattend geldt:

het gaat om veel meer dan alleen technische voorzieningen,

- gemeenschappelijkheid en duurzaamheid zijn belangrijke trefwoorden,

- centrale afstemming en coördinatie zijn nood zaak,

- met infrastructuren spreekt men af wat men sta biel wenst te houden gedurende langere tijd.

Stabiliteit is derhalve geen inherente eigenschap, maar een eigenschap bij afspraak! Verandert men die afspraak, dan verandert ook de infrastructuur. Derhalve kunnen zaken die eerst wel tot de infrastructuur behoorden in de loop van de tijd uit die infrastructuur wegvallen en vice versa. Daarnaast geldt, dat een infrastructuur bepaald wordt door het beschouwingsniveau van waaruit men kijkt. Er bestaat dus niet zo iets als één omvatttende infra structuur, maar er bestaan infrastructuren per afdelingsniveau, per business unit, per divisie, per organisatie, per netwerk van organisaties, per land, per cluster van naties enzovoort. Anders geformuleerd: infrastructuren manifesteren zich in verticale en horizontale lagen. Ook die laagindeling kan over de jaren heen wijzigen. Herhaald zij in deze, dat infrastructuren stabiliteit beogen, maar het gaat hier om 'afgesproken' stabiliteit.

Bestuurlijke consequenties van infrastructuren

De belangrijkste vraag bij een nieuw begrip is ui teraard wat men nu aan zo'n nieuw begrip heeft. Waarom is het onderscheid in een informatie-infrastructuur en in lokale toepassingen nu zo rele vant? Het antwoord op die vraag ligt in zowel de ontwikkeling als in het beheer van infrastructuren. De stelling hierbij is, dat ontwikkeling en beheer van infrastructuren wezenlijk anders verlopen dan het geval is bij lokale toepassingen. Dat 'anders' spitst zich met name toe op de volgende onderwerpen:

- planologie;

- aanleg;

- financiering en verrekening;

- beheer en beveiliging.

We zullen elk onderwerp kort toelichten. Aangezien velen te maken hebben met infrastructuren, vergt het opzetten van een infrastructuur intensief overleg en zorgvuldige voorbereiding. Evenals het geval is bij andere infrastructuren (on derwijs, gezondheidszorg, energievoorziening, wegennet etc) zijn derhalve het ontwerp en de ontwikkelingen niet alleen lange termijn georiënteerd, maar vergen ook langdurige, consistente en gestructureerde voorbereiding. Vaak anders dan bij specifieke end-user applicaties moet men voor de aanleg van een infrastructuur een fors stuk plano logie uitvoeren.

De aanleg van een infrastructuur van enige omvang verloopt eveneens anders dan bij specifieke applicaties. Is het bij applicaties vaak mogelijk een constructietijd van weken of maanden te hebben, bij infrastructuren gaat het over meerjarige projec ten die men stap voor stap in gedeelten moet kunnen aanleggen en uitvoeren. Dit construeren in stappen vergt eveneens een architectuurplan vooraf met een uitgetekende samenhang van de verschillende aan te leggen onderdelen.

Experimenteren in termen van prototyping en dergelijke is bij infrastructuren vrijwel onmogelijk. Men legt iets aan en doet dat òf in één keer goed òf helemaal niet. Infrastructuren moeten steeds vooraf gefinancierd worden en worden pas terugverdiend via een heffingensysteem naar bijvoorbeeld rato van gebruik. In die zin wijken infrastructuren af van eindapplicaties waar de financie ring in principe moet gebeuren door de eindgebruikers zelf. Ook qua kosten- baten analyse kennen infrastructuren bijzondere kenmerken. Im mers, een infrastructuur op zich kent geen baten. Dergelijke baten manifesteren zich pas bij het gebruik van infrastructuren in de loop der tijd.

Tot slot beheer en beveiliging. Een absolute voorwaarde voor infrastructuren is permanente beschikbaarheid zonder merkbare storingen of inbreuken door onbevoegden. Dit vereist een qua opzet en qua beheer op en top professionalisme. Voor beheer worden uit dien hoofde vaak aparte organisatie-eenheden ingesteld die een maximale beschikbaarheid van de infrastructuur moeten ga randeren.

Praktijkopvattingen

Om voorgaande zaken te toetsen in de praktijk is een empirisch onderzoek uitgevoerd met name binnen de overheid. Zoals bekend speelt binnen die overheid een proces van bestuurlijke vernieu wing zowel binnen de centrale rijksoverheid als bij provincies en gemeenten. Onderdeel van die bestuurlijke vernieuwing zijn onder meer decentralisatie van bevoegdheden, rationalisering van werk processen en het opnieuw doordenken van missie en kerntaken. Afgeleid van onder andere bestuurlijke vernieuwing zijn ook grote veranderingen gaande in de informatievoorziening. In het empirisch onderzoek zijn vele overheidsfunctionarissen geïnterviewd over diverse informatietra jecten. Het ging daarbij om:

- gemeentelijke informatievoorziening;

- vastgoed informatievoorziening;

- politiële informatievoorziening;

- justitiële informatievoorziening;

- documentaire informatievoorziening;

- defensie informatievoorziening.

In het navolgende wordt in kort bestek een overzicht gegeven van feiten, meningen en opvattingen zoals die in het onderzoek naar voren zijn geko men.

Empirisch onderzoek naar infrastructuren

Interpretatie van het begrip infrastructuur

Tijdens het onderzoek is de vraag voorgelegd om in eigen woorden weer te geven wat verstaan wordt onder het begrip informatie-infrastructuur. De antwoorden vertonen een zeer verspreid beeld. Het begrip informatie- infrastructuur is in de praktijk onvoldoende bekend. Men vindt het een aca demisch begrip. Er bestaat wel een algemene voorstelling in de zin van: het is meestal grootschalig, er is sprake van een basisvoorziening, er zijn veel gebruikers, het gebruik is multifunctioneel, de in frastructuur is gebaseerd op een datacommunicatienetwerk en wellicht is er ook een specifieke organisatie voor beheer. Het begrip informatie-infrastructuur wordt vaak vereenzelvigd met de techni sche infrastructuur, in het bijzonder het transport netwerk en de computerapparatuur.

Het ligt anders met componenten zoals gegevens, toepassingen, methoden en technieken, beleidsvorming en beheer; kortom met de functione le infrastructuur en de organisatie-infrastructuur. Of deze componenten wel of niet tot een informatie- infrastructuur gerekend worden, wordt bepaald door de specifieke situatie waarin en taken waarvoor de informatiesystemen gehanteerd worden. Hierbij is het verschil in opvatting opmerkelijk tussen een hiërarchische organisatie met vervlochten samenwerking en een vereniging van autonome organisaties met incidentele samenwerking, waarbij het gemeenschappelijk doel continue moet worden aangetoond. Met andere woorden: de ontwikkeling van specifieke informatiedeelsystemen in de richting van een samenhangende informatie-infrastructuur (reach and range) wordt blijkbaar beïnvloed door de coördinatiestructuur. Deze ontwikkeling gaat gepaard met minder problemen naarmate de structuur een meer pyramidale vormgeving met een hiërarchische gezagsstructuur heeft. Dit laatste lijkt een logische invloed van een overkoepelende gezagsstructuur die streeft naar or dening en synergie.

Zo wordt er bijvoorbeeld bij Vastgoed-informa tievoorziening weliswaar gesproken over een nationale informatie-infrastructuur, maar in feite is sprake van een proces van consensusvorming tus sen de betrokken partijen, die gezamelijk een werkprogramma hebben ontwikkeld om een infrastructuur tot stand te brengen. Een ander voor beeld zijn de informatiesystemen bij Defensie, een strak georganiseerde divisiestructuur met uniforme coördinatiemechanismen. De ontwikkeling naar een informatie-infrastructuur is hier in een verder gevorderd stadium, inclusief de inrichting van methoden, technieken en organisatie van de informatievoorziening.

Soortgelijke conclusies kunnen getrokken wor den bij de Politiële en Justitiële informatiesyste men, waar verdergaande ontwikkelingen gaande zijn ten behoeve van het gemeenschappelijke informatiebelang. Hier is sprake van een federatieve coördinatiestructuur. Net als bij Persoonsinforma tievoorziening en het gba informatiesysteem wor den hier de bestuurs- en beheersorganen gezien als een onderdeel van de informatie-infrastructuur. Dit overkoepelende bestuur en beheer sluit overigens decentralisatie van het informatie beheer niet uit. Het functionele beheer ligt bij de autonome organisaties, in lijn met de principes van integraal management.

Een ander verschil in interpretatie van het begrip informatie-infrastructuur wordt veroorzaakt door de taken, verantwoordelijkheden en ervaringen van de betrokken organisaties en actoren. Hierbij is het onderscheid in bestuur, beheer en uitvoe ring relevant. Uitvoering denkt in termen van technische faciliteiten en operationalisering. Bestuur daarentegen denkt in termen van structuren en organisatiemodellen. Een informatie-infrastructuur wordt vanuit bestuurlijk perspectief om die reden niet zozeer als een informatie-technisch vraagstuk gezien, maar eerder als een organisatiemodel van integraal management, waarbinnen een informatie-infrastructuur ontwikkeld moet worden.

Argumentatie voor ontwikkeling of participatie

Er zijn over het algemeen stringente redenen om te besluiten om bepaalde (delen van) informatiesystemen een infrastructureel karakter te geven en als zodanig te ontwikkelen en te laten beheren. Als belangrijkste redenen zijn genoemd:

- politiek-bestuurlijke en maatschappelijke rede nen;

- besturingsconcepten met differentiatie en inte gratie van taken;

- gemeenschappelijke benutting van opgebouwde kennis en ervaringen;

- uniformiteit in toepassingen en beheer;

- uniformiteit in gegevensuitwisseling en gege vensbeheer;

- voorkomen van eilandautomatisering;

- wetgeving;

- bedrijfseconomische vraagstukken, vooral bij fi nanciële schaarste.

Vooral redenen vanuit financieel management en economisch belang zijn sterk naar voren gekomen. Blijkbaar is, op dit moment in de tijd, het streven naar doelmatigheid overheersend, naast redenen van doeltreffendheid en flexibiliteit.

Gezamenlijke besluitvorming en regiebesturing bij unit management

Regiebesturing in het kader van informatie-infra structuren kan beschouwd worden als een iteratief proces van overleg en onderhandeling tussen participanten met betrekking tot onderwerpen als rele vante situatiefactoren, domein van informatieplanning, analyse en beheersing van risicofactoren, enzovoort. Regiebesturing is gericht op samenhang en ordening, en klinkt als zodanig paradoxaal met het streven naar decentralisatie. Autonome organisaties hebben immers hun eigen verantwoordelijkheid. Regiebesturing is echter legitiem vanuit het oogpunt van algemeen belang. Bij organisatiestructuren die pyramidaal of federatief van aard zijn, vindt regiebesturing door een overkoepelend orgaan plaats, met mandaat van de centrale gezagsstructuur. Dit is waarneembaar bij bijvoorbeeld Defensie, Politie en Justitie, waar diverse advies colleges, beleidsorganen en commissies functioneren.

Regiebesturing gaat anders bij coördinatiestruc turen zoals coalitie en vereniging, waarbij sprake is van incidentele samenwerking. De deelnemende participanten dienen hier tot consensus te komen en te accepteren dat regiebesturing als functie geïnstalleerd wordt zonder dat een overkoepelende gezagsstructuur dit voorschrijft.

Regiebesturing en belangenbehartiging zijn twee verschillende verschijnselen. Zo is de vng verant woordelijk voor belangenbehartiging en zal geen regiebesturing op zich nemen. Op het gebied van vastgoed-informatievoorziening is ravi benoemd tot overlegorgaan in de vorm van een stichting. Dit kan beschouwd worden als een vorm van re giebesturing, waarbij de participanten niet alleen onderdeel van het overleg zijn, maar tevens gecommitteerd zijn aan uitvoering, zodra er sprake is van overeenstemming. De staatssecretaris van vrom limiteert zijn rol tot coördinerend bewinds man en stimuleert daardoor vrije marktwerking.

Planning en ontwerp van informatieinfrastructuren

Het ontwerpen van een infrastructuur, dus ook een informatie-infrastructuur, dient planmatig en gestructureerd plaats te vinden. Als gevolg van kenmerken als duurzaamheid, gemeenschappelijkheid en grootschaligheid, dient het ontwerpproces gebaseerd te zijn op een overzichtelijk totaalsche ma, waarna gestructureerde ontwikkeling in stappen en fasen kan plaatsvinden.

Het concept van lagen in een architectuur komt hier naar voren. Er bestaat, in analogie in analogie met de bouwkunde, een noodzaak voor een architectuurplan voor een informatie-infrastructuur. Zo'n architectuurplan bakent de grenzen van de toepassingsgebieden af en bepaalt de relaties met andere taken en processen.

Systematische planning maakt het ontwikkelen van een informatie-infrastructuur mogelijk in hanteerbare delen, met de zekerheid dat de componenten op elkaar zullen aansluiten op basis van overeengekomen afspraken en standaards. Informatiesystemen zouden geïsoleerde eilanden worden indien men geen rekening zou houden met een overkoepelend model waarin samenhang, functionaliteit en informatiestructuur als geheel zijn ontworpen.

Bij de opzet van een informatie-infrastructuur besteedt de bestuurlijke agenda niet of nauwelijks aandacht aan technologische thema's. De accenten liggen op functionele en organisatiekundige thema's zoals planning, organisatie en beheer. Technologie en techniek worden als weinig relevant be schouwd en als zodanig afgehandeld. Bestuurders denken in termen van beleidsvelden en verdiepen zich nauwelijks in de technische aspecten, tenzij zij een duidelijk actorbelang hebben zoals bijvoor beeld bij een datacommunicatie-infrastructuur voor de uitwisseling van gegevens. Op bestuurlijk niveau liggen de accenten op vraagstukken zoals de vormgeving en inrichting van beheers- en bestuursstructuren, de financiering en de verrekening.

Belang van pre-actief infrastructuurbeleid

Effectieve opzet van een informatie-infrastructuur vraagt om systematische planning, organisatorische afspraken en beheersprocedures. Bovenal moet dit aansluiten op de eigen bedrijfsvoering en de structuur van de organisatie(s). De onderzochte ontwikkelingsprocessen hebben aangetoond dat een pre-actief infrastructuurbeleid noodzakelijk is omdat het een gemeenschappelijk belang betreft met zwaarwegende beleidsmatige, bedrijfseconomische en organisatorische aspecten. De bedrijfseconomische aspecten betreffen in het bijzonder de aanzienlijke investeringen die hiermee gepaard gaan met tegelijkertijd de noodzaak om kapitaalvernietiging zoveel als mogelijk te voorkomen. De grootschaligheid impliceert een groot aantal par tijen en actoren, waardoor behoefte ontstaat aan normalisering en standaardisatie met name op het gebied van de gegevensuitwisseling. Vanuit de he terogeniteit van belangen en achtergronden ontstaat behoefte aan systema tisering en hiërarchisering van het besluitvor mingsproces mede met het oog op doorlooptijd, kosten en beoogde consensusvorming.

Hoewel een infrastructuurbeleid noodzakelijk wordt geacht, vindt dat niet in alle gevallen pre-ac tief plaats. Zo blijkt onder meer bij gemeentelijke automatisering, dat gemeenten eerst technische middelen aanschaffen om vervolgens grote inspanningen te moeten verrichten voor inpassing in het geformuleerde beleid ten aanzien van toepassingen en gegevensuitwisseling. Dit verschijnsel beperkt zich overigens niet tot gemeenten.

Algemene bestuurlijke knelpunten

Bij de onderzochte ontwikkelingsprocessen zijn een aantal knelpunten van algemene aard naar voren gekomen:

- De afwezigheid van echte knelpunten heeft in het verleden geleid tot het ontstaan en voortbestaan van 'luxe systemen', veelal voor specifiek gebruik.

- Regelmatig worden verbrokkelingen geconsta teerd tussen politiek, ambtenarij en organisatorische decentralisatie.

- Door de vergaande specialisatie wordt de kloof tussen materiedeskundigen en automatiseerders steeds groter, terwijl juist een tegengestelde beweging gewenst is.

- Aspecten als standaardisatie en budgettering hebben nog onvoldoende aandacht.

- Beleids- en beheerseenheden kunnen verstarrend werken naar projectorganisaties.

- Het 'netwerkdenken' is nog onvoldoende ont wikkeld.

De praktijk laat zien, dat door middel van situa tioneel projectmanagement de slaagkans van automatisering kan worden vergroot. Afhankelijk van de fase waarin een project zich bevindt, zal het projectmanagement een ander karakter hebben.

Projectgebonden aspecten

Bij het onderzoek is gevraagd naar concrete aandachtspunten bij het feitelijke ontwikkelingsproces van een informatie-infrastructuur. Daarbij is on der meer gekeken naar aspecten als doelstellingen, organisatie en produkten. Gebleken is echter, dat gedacht wordt in bredere termen zoals omvang, inrichting en resultaat van een traject. De doorlooptijd met als afgeleiden daarvan het capaciteitsbeslag aan mensen en middelen en de daaraan ver bonden kosten, is één van de belangrijkste indica toren voor het management. Een dynamische omgeving vraagt omwille van de effectiviteit een kritische beheersing van deze doorlooptijd en dus projectomvang, om onaanvaardbare risico's te vermij den.

Bij de inrichting van projecten is met name de structuurvraag naar voren gekomen: welke relatie heeft de projectorganisatie met de bestaande organisaties. Deze inrichting is mede afhankelijk van de fase waarin een project zich bevindt. Voor me gaprojecten wordt een aparte organisatie met duidelijk omschreven doelstellingen opgericht zoals bij de ontwikkeling van GemNet. Zo is gba bewust in projectvorm gegoten zodat het 'op afstand' buiten de hiërarchische structuur kon worden ge plaatst met een volledig zelfstandig projectbureau. dis daarentegen wordt gecoördineerd vanuit BiZa. Bij Vastgoed-informatievoorziening vinden partijen vrijwillig elkaar in ravi. De organisatie van projecten wordt hier overgelaten aan de betrokken partijen en het marktmechanisme.

De omvang van de bevoegdheden van een projectorganisatie vergroot in vele gevallen de slagvaardigheid bij besluitvorming en vermindert daarmee het uitvoeringsrisico van een project. Essentieel blijven activiteiten als: faseren, beheersen en beslissen. Nagenoeg alle onderzochte ontwikkelingsprocessen hanteren een expliciete methodiek voor projectbeheersing.

Invloed van procesgebonden factoren

Gevraagd is of de betrokken actoren wilden aange ven welke procesgebonden invloedsfactoren op bestuurlijk niveau zij het meest wezenlijk vonden. De twee meest wezenlijke factoren zijn: 'financie ring en kostenverrekening van de infrastructuur' en 'verdeling van taken en verantwoordelijkheden met betrekking tot informatiebeheer en stelselbeheer'. Deze beantwoording ligt in lijn met de om vangrijke economische en bestuurlijke belangen, en met het streven naar reductie van complexiteit door organisatorische maatregelen.

De derde, meest wezenlijke invloedsfactor blijkt het 'draagvlak bij de actoren'. Draagvlakvorming blijkt met name belangrijk in de beginfase van de ontwikkeling, vooral indien een éénduidige ge zagsstructuur ontbreekt en er sprake is van een coalitie of vereniging van partijen of actoren. De aanwezigheid van gemeenschappelijke doelstellin gen, een win-win situatie, zijn daarbij zeer belang rijk.

Andere vaak genoemde factoren zijn 'verande ringen binnen organisaties' en 'maatschappelijke gedragsreacties'. Opvallend is, dat 'interactie tussen politici en ambtenaren' en 'organisatie van de sector' slechts in beperkte mate als een invloedsfactor worden genoemd. Wellicht is dit een gevolg van het feit, dat het netwerkdenken en daarmee de externe oriëntatie nog onvoldoende is ontwikkeld.

Herverkaveling

Doeltreffendheid, doelmatigheid, politieke koers en voortschrijdende technologische ontwikkelingen kunnen het wenselijk of noodzakelijk maken om een electronische informatie-infrastructuur op te zetten, waarbij verschillende autonome organisaties in een bepaalde rolverdeling zijn betrokken. Om dergelijke stelsels te kunnen realiseren en beheersbaar te houden is een bestuurlijk orgaan nodig waarin deelnemende partijen afspraken maken over onder meer de toewijzing van de diverse ta ken. Voor de uitvoering van taken, zoals het gezamenlijk ondernemen van bepaalde activiteiten, kan een aparte beheersorganisatie nuttig zijn. Het onderscheid tussen stelselbeheer en informatiebe heer is vooral daar nodig waar het bouwen, beheren en gebruiken niet (meer) in handen is van een organisatie-eenheid binnen de eigen organisatie of zelfs niet binnen de eigen bestuurslaag.

Bij de herverdeling van taken met betrekking tot informatiebeheer en stelselbeheer wordt veelvuldig verwezen naar het boco-rapport: Beheerst bestuur; bestuurs- en beheersstructuren van interbestuurlijke informatiesystemen. Centraal in dit rap port staat de vraag wat de mogelijke bestuurs- en beheersstructuren zijn bij de vormgeving van samenwerkingsorganisaties ten behoeve van een ge automatiseerd, interbestuurlijk informatiesysteem en onder welke voorwaarden en omstandigheden een bepaalde bestuursstructuur en bijbehorende beheersstructuur in een concrete situatie aanbevolen worden.

De kern is het expliciteren van verantwoorde lijkheden. De belangrijkste aanbevelingen hebben betrekking op de toewijzing van taken op het gebied van informatiebeheer en systeembeheer. Informatiebeheer dient te worden gedecentraliseerd in overeenstemming met de decentralisatie van de bestuurs- en beheerstaken. Systeembeheer of stel selbeheer moet worden gecentraliseerd in overeenstemming met de samenhang in de beoogde informatievoorziening. Bij telecommunicatienetwerken dienen zowel de leveranciers als de afnemers van berichten vertegenwoordigd te zijn in het bestuursorgaan, dat relatief veel invloed op het beleid moet kunnen uitoefenen. Het samenwerkingsverband mag in geen geval geheel los van de participanten functioneren, omdat dan de grond voor samenwerking wegvalt en de voordelen, die voortvloeien uit de relaties met de participanten, teloor gaan.

Zo is bijvoorbeeld bij vastgoed-informatievoor ziening nog niet nagedacht over een mogelijke herverdeling van taken en verantwoordelijkheden inzake informatiesystemen, mede doordat de be treffende structuurschets van recente datum is en de geïnstalleerde werkgroepen nog werkzaam zijn.

Bij Politie (federatieve structuur) is men in een verder gevorderd stadium. Zo is er ten aanzien van verschillende landelijke, uniforme systemen sprake van een overdracht in eigendom (en beheer inclusief het bijbehorende budget) naar de regionale korpsen. Tegelijkertijd is een centraal faciliterend bedrijf opgericht, dat het beheer van de landelijke systemen en de politieverbindingsdienst overgedragen heeft. Dit alles ligt in lijn met de kaders en adviezen van het beleidsadviescollege voor de politiële informatievoorziening (commissie Hermans), die streeft naar bundeling van alle landelijke syste men in één landelijke organisatie, welke kostenge oriënteerd kan opereren. Voor een goed begrip van de knelpunten dienen deze te worden geïnterpreteerd in het licht van de ketensamenhang, omdat op dit niveau de onderlinge communicatie van de politiële en justitiële deelorganisaties een kritie ke succesfactor vormt.

Economisch beheer en alliantiestructuur

Een herverdeling van taken en verantwoordelijkheden vindt ook zijn reflectie in de structuur van organisaties en vorming van allianties. Samenwer king tussen autonome organisaties in een handelingsketen dient in beginsel een value-adding partnership te zijn. Kenmerkend voor samenwerkings vormen is, dat tussen de betrokken partijen en actoren sprake moet zijn van domeinconsensus. Er dient overeenstemming te zijn over een gemeenschappelijke doelstelling en aanpak. Het marktme chanisme kan in stand blijven als instrument van coordinatie. Als gevolg hiervan wordt het verschijnsel zichtbaar, dat activiteiten verplaatst wor den naar die organisaties in de keten die hiervoor het meest ge schikt zijn. Voorwaarde voor succes is, dat de benodigde informatie vrij beschikbaar en transparant moet zijn bij alle participanten in de keten. Dit is echter niet altijd het geval.

De argumenten voor samenwerking, die naar voren zijn gekomen, zijn terug te leiden tot twee categoriën namelijk verlaging van eenheidskosten en strategische redenen van maatschappelijke of politieke aard. De uiteindelijke besluitvorming is veelal gebaseerd op een mengvorm van situationele overwegingen. Nieuwe besturingsconcepten en bedrijfsvoering dwingen organisaties tot marktconform handelen en denken in termen van leveran cier/klant relaties. Dit blijkt een moeizaam leerproces. Een gevolg is, dat bepaalde activiteiten overgebracht worden naar externe organisaties. Hierbij wordt de keuze gemaakt tussen enerzijds intern uitvoeren en dus de organisatie structureel aanpassen en anderzijds uitbesteden, veelal in eerste instantie duurder en ten laste van interne for matieplaatsen.

Tegelijkertijd vindt een verschuiving plaats van standaardisatie naar leverancier/produkt in de richting van toepassing van internationale standaards die leveranciersonafhankelijk zijn. Dit bete kent dat toeleveranciers het moeilijker krijgen. Lange termijn relatiebeheer wordt steeds belangrijker en neemt tegelijk bij concrete situaties in waar de af. Trajectgebonden kennis en vaardigheden worden bepalend voor selectie. De meeste vormen van contract management betreffen geen zuiver partnership, maar blijken nog steeds uitbreidingen van leveringscontracten zowel binnen als tussen organisaties.

Samenvatting en conclusies

Een informatie-infrastructuur is de resultante van zowel organisatieconcept als besturingsconcept. Organisatorische veranderingsprocessen vereisen gedecentraliseerd integraal management en tegelijkertijd een sterke nadruk op samenhang en syner gie. Lokale informatisering doet recht aan de principes van integraal management door autonome organisaties of afdelingen, maar kan alleen een bijdrage aan de gewenste doelsynergie leveren, indien sprake is van een overkoepelende visie en een gemeenschappelijke informatie-infra structuur.

In het licht van de wederzijdse afhankelijkheden tussen de betrokken partijen en actoren is het essentieel dat bij de opzet van een informatie-infra structuur consensus wordt bereikt over het nut of de noodzaak van een gezamenlijke aanpak. De knelpunten bij de besturing van de opzet van een informatie-infrastructuur worden in belang rijke mate beïnvloed door de wijze waarop taken en verantwoordelijkheden zijn verdeeld, dus door de structuur van een organisatie.

Vooralsnog bestaat er onvoldoende aandacht voor afstemming, gezamenlijke besluitvorming, standaardisatie en economisch beheer. Hoewel dit primair een bestuurlijk-organisatorisch vraagstuk betreft, spelen politiek-bestuurlijke en sociaal-or ganisatorische aspecten een belangrijke rol juist omdat er een diversiteit aan partijen en actoren betrokken is. Het benodigde 'netwerkdenken' met de bijbehorende consequenties is nog onvoldoende ontwikkeld.

Regiebesturing bij de opzet van een informatie -infrastructuur is eveneens essentieel. De effec tivi teit van de besturing van de opzet wordt in belangrijke mate bepaald door het inzicht in en het kunnen omgaan met procesgebonden aspec ten die in de verschillende fasen een rol spelen. Coör dinatie bij de opzet van een informatie-infrastructuur dient plaats te vinden op over koepelend niveau. Bij regiebesturing blijkt be hoefte te bestaan aan een systematisering van stappen in het besturingsproces.

J.C. Arnbak, J.J. van Cuilenburg & E.J. Dommering ( 1990), Verbinding en ontvlechting in de communicatie; een studie naar toekomstig overheidsbeleid voor de openbare elektronische informa tievoorziening. Amsterdam, Otto Cramwinckel.

Antonelli, Ch. (1992), The economics of information networks . Elsevier Science Publishers.

Bemelmans, T.M.A. (1994), Bestuurlijke informatiesystemen en automatisering. Stenfert Kroese, zesde herziende druk

Bradley, S.P., J.A. Hausman & R.L. Nolan(1993 ), Globalization, technology and competition; the fusion of computers and telecommu nications in the 1990's. Harvard Business School Press.

Darnton, G. & S. Giacoletto (1992), Information in the enterprise; it's more than technology. Digital Press.

Dijk, A. van (1994), 'Informatievoorziening in het openbaar bestuur'. Informatie en Informatiebeleid, 1994 nr 1.

Fulk, J. & Ch. Steinfield (1990), Organizations and communica tions technology. Sage Publications.

Gerding, G. (1991), Unit management bij de rijksoverheid . Eburon Delft.

Gunton, T. (19989), Infrastructure, building a framework for corporate information handling. Prentice Hall.

Harrington, J. (1991), Organizational structure and information technology. Prentice Hall.

Kahai, S.S. & R. Cooper (1990), The design of computer based support for task communication within organisations , icis proceedings, Kopenhagen.

Kreuwels, C. (1994), Externe logistieke integratie en edi, naar meerniveau-afstemming tussen toeleverancier en afnemer . Kluwer Bedrijfsinformatie.

Matthijsse, R. (1993), 'Impressie over bestuurlijke vernieuwing en informatisering: Thorbecke voorbij?' ngi Magazine 1993/11.

Mouwen, P. & A. Theunis (1994), Besturing van gemeentelijke informatievoorziening; een kwalitatieve studie. Tilburg University Press.

Offenbeek, M. van (1993), Van methode naar scenario's; het afstemmen van situatie en aanpak bij de ontwikkeling van informa tiesystemen. Universiteitsdrukkerij rug.

Rice, R. (19984), The new media: Communication, research and technology Sage Publications.

Scheepmaker, B. (1994), 'Overheid en bedrijfsleven: een eeneiïge tweeling?' Bedrijfskunde 1994, nr. 3

Scott Morton, M.S. (1991), The corporation of the 1990's; Information technology and organizational transformation. Oxford University Press.

Spijker, W.J.H. van 't (1990), Informatiemanagement bij de overheid; kansen en bedreigingen voor de jaren negentig. sdu Uitgeverij.

Tas, P.A. & S.B. Luitjens (1989), 'De stoelendans om de over heidsinformatisering'. Informatie en Informatiebeleid , 1989 nr. 2.

Tas, P.A. & S.B. Luitjens (1990), 'Informatisering en politiek'. Informatie en informatiebeleid 1990 nr. 3.

Theeuwes, J. (1987), Informatieplanning. Kluwer.

Truijens, J., A. Oosterhaven, R. Maes, H. Jägers & F. van Iersel (1990), Informatie-infrastructuur; een instrument voor het manage ment. Kluwer Bedrijfswetenschappen.

Vlist, P. van der (1987), Telematicanetwerken; een organisatorisch perspectief. Tutein Nolthenius.

Wierda, F.W. (1991), Developing interorganizational information systems. tu Delft.