|
|
Door A. van Stralen & P.
de Roover
Interconnectie speelt zo lang telecommunicatie bestaat. In
1888 werd al een verbinding gelegd tussen de lokale
telefoonnetten
van Amsterdam en Haarlem. Ook voor het totstandbrengen van
internationale verbindingen zijn netten decennia geleden al
aan elkaar gekoppeld. De moeilijkheid bij de huidige
interconnectie
schuilt in de ongelijke marktpositie van de diverse
marktpartijen. Daarnaast beschikt één van de partijen
over 'bottle neck' faciliteiten. Dit artikel belicht de
complexiteit rond interconnectie en dient ter verdere overdenking
van een te voeren interconnectiebeleid.
Net voor de jaarwisseling verscheen het actieprogramma
van de Nederlandse overheid; electronische snelwegen 'van
metafoor naar actie'! Centraal in het rapport staan de stappen
die moeten worden gezet om de informatiesamenleving in goede
banen te leiden en een voor de toekomst zo gunstig mogelijk
economische positie voor Nederland veilig te stellen.
In het rapport wordt een belangrijke betekenis toegekend
aan de liberalisatie van diensten en infrastructuur. Ook op
Europees
niveau is men van mening dat introductie van concurrentie goed
is voor de burger en het bedrijfsleven. Concurrentie op
infrastructuur vergroot de keuzemogelijkheden, leidt tot een
betere kwaliteit en lagere tarieven.
Zowel nationaal als Europees wordt onderkend dat de
realisatie van effectieve concurrentie op infrastructuur en
diensten een reguleringskader vereist waarin de rechten en
plichten van de diverse partijen goed zijn geregeld. De kop
peling van netwerken en diensten verdient zowel vanuit
mededingingsoptiek als ten aanzien van de technische vereisten
de nodige aandacht.
De Europese Commissie heeft in dit verband aangekondigd
voor 1 januari 1996 te komen met voorstellen. Binnen het raamwerk
van Open Network Provisions (ONP) zal een specifieke
interconnectierichtlijn worden opgesteld. Ook op nationaal
niveau heeft interconnectie inmiddels de aandacht. Immers, al in
1996
zal concurrentie op de vaste infrastructuur worden
geïntroduceerd.
Voor toetredende operators is het noodzakelijk dat hun
netwerken aan het netwerk van PTT Telecom worden gekoppeld.
Enerzijds wordt hierdoor landelijke dekking verkregen en
anderzijds worden onnodige doublures in de aanleg van kostbare
netwerken voorkomen. Met name voor de aansluitingen in de
lokale markt is het vanuit economische optiek wellicht niet
altijd
interessant een tweede aansluiting aan te bieden, terwijl het
voor de gemiddelde abonnee toch een belangrijk gegeven is dat
hij iedereen kan bereiken. De diverse infrastructuren zullen dus
als het ware met elkaar moeten kunnen communiceren.
Interconnectie is een bijzonder complex onderwerp dat via
regelgeving slechts in beperkte mate kan worden beheerst. Het
komt namelijk ook aan op een bereidwillige houding van de
betrokken partijen om moeilijkheden op dit punt op te lossen.
Dat hierbij 'bottlenecks' op kunnen treden hoeft geen verbazing
te
wekken. De nieuwe aanbieder zal zich in moeten vechten op een
markt die lange tijd in handen is geweest van één,
door wetgeving beschermde, aanbieder. Voorzieningen, waarover
alleen de PTT beschikt, zijn nodig om landelijke dekking te
kunnen realiseren.
In dit artikel wordt de noodzaak van een goed
interconnectiebeleid aan de orde gesteld. Zowel op Europees
als op nationaal niveau zal actie moeten worden ondernomen om de
ontwikkelingen in goede banen te leiden. Alleen dan kan Neder
land zijn positie als 'gateway to Europe' behouden en eventueel
versterken.
Brussel; ONP-basis voor nieuwe
interconnectierichtlijn
In november 1994 hebben de verantwoordelijke Ministers voor
telecommunicatiebeleid in Brussel een akkoord bereikt over
liberalisatie van de infrastructuur per 1 januari 1998. Een
half jaar eerder was reeds een resolutie aanvaard waarin tot
liberalisatie van de publieke spraakdienst in hetzelfde jaar
werd besloten. Daarnaast is er continu druk vanuit het
Directoraat
Generaal mededinging van de EG (DG IV) om al eerder dan 1998
liberalisatie van de kabelinfrastructuur, voor de reeds
vrijgemaakte diensten, door te drukken. Studies die door IDATE
en Analysis voor de Europese Commissie zijn verricht, duiden
overigens aan dat liberalisatie van de alternatieve
infrastructuur _ met uitzondering van de publieke telefonie
dienst _ geen grote invloed heeft op de financiële positie
van
ptt's. De betekenis van liberalisatie neemt aanzienlijk toe
indien ook de spraakdienst onder concurrentie mag worden
aangeboden. Op dat moment kunnen zich problemen voor gaan doen
met betrekking tot de onderlinge afrekening voor het bedienen
vanonrendabele gebieden.
De principes en het tijdschema voor vrijmaking van de
infrastructuur zijn in de Raadsresolutie van 16 juni 1993
vastgelegd. De principes van de open toegang tot netwerken
(ONP) blijven als basis dienen voor het regelgevingskader in de
Unie. De Raad verzocht de Commissie verder om tegen 1 januari
1996
een pakket van maatregelen voor te bereiden om het
telecommunicatieregelgevende kader van de EU in het licht van
de liberalisatie van spraaktelefonie in 1998 aan te passen.
Het is nu aan de Europese Commissie hier verder uitwer
king aan te geven. Een brede consultatie over het tweede deel van
het groenboek infrastructuur is recent gestart en zal medio maart
worden afgerond. In ieder geval zullen gemeenschappelijke
principes ten aanzien van de reikwijdte en de financiering van
de universele dienstverlening alsmede regels voor interconnectie
worden vastgesteld. De Europese Commissie zal een algemeen
kader moeten ontwerpen op basis waarvan de interconnectie in de
diverse landen zo eenduidig mogelijk wordt geregeld.
In opdracht van de Europese Commissie hebben in 1994 het
Wissenschaftliches Institut fr Kommunikationsdienste (WIK) en
Arthur Andersen studies verricht. In de WIK-studie is gekeken
naar de ontwikkeling van een algemeen regelgevend kader, met
name de interconnectie van netwerken in een concurrerende markt.
In
de Andersen-studie zijn de praktische vragen belicht die samen
hangen met interconnectie. Met name wordt daarbij ingegaan op de
kostentoerekeningsmethodiek. Algemeen principe bij de
vaststelling van de interconnectietarieven dient te zijn dat
er een evenwicht ontstaat tussen het bevorderen van toetreding
tot de markt en het vereiste van toekomstige levensvatbaarheid.
Begripsomschrijving van interconnectie
In dit artikel wordt onder interconnectie verstaan: Het
door
middel van een fysieke koppeling verkrijgen van toegang tot
(openbare) netwerken met het oog op het verder afwikkelen van
dienstenverkeer (Van Stralen, 1994).
Interconnectie: horizontaal en vertikaal
Interconnectie zal zich in twee situaties voordoen. Ten eerste
vindt interconnectie plaats op horizontaal niveau tussen
(een
beperkt aantal) netwerk operators. Ook de daarboven gelegen
netwerkdiensten zullen, gezien de nauwe verstrengeling,
horizontaal gekoppeld worden. Te denken valt aan de koppeling
tussen twee mobiele telefonie-diensten. Om diensten te koppelen
en ze onderling uitwisselbaar te laten zijn, moet aan de eis van
interoperabiliteit worden voldaan.
Ten tweede vindt interconnectie vertikaal plaats. Aan
bieders van netwerkdiensten, toegevoegde waarde en
informatiediensten
willen deze diensten koppelen aan één of meer
netwerken. Zo is het essentieel dat de GSM-netten aan het
vaste openbare telefoonnet worden gekoppeld. Een abonnee kan dan
van
het mobiele net met iemand in het vaste net bellen en omge
keerd. Een toegevoegde waarde dienst als *21 zal daarbij
meegeleverd
worden met de basisdienst.
De scheiding tussen infrastructuur en de verschillende
diensten wordt verduidelijkt door een gelaagd
telecommunicatiemodel, zie figuur 1.
De onderste laag bestaat uit de infrastructuur. De
infrastructuur heeft betrekking op de transportcapaciteit voor
de elektronische informatievoorziening.
Het feitelijk gebruik beslaat de laag van
netwerkdiensten
(ook wel transportdiensten genoemd). De netwerkdiensten dragen
zorg voor de routering van de elektronische informatie over de
infrastructuur. Voorbeelden zijn: datatransport, (mobiele)
telefonie.
De hierboven gelegen laag bevat de toegevoegde waarde
diensten. Het gaat om additionele faciliteiten die gebruik
maken van netwerkdiensten maar daar waarde aan toevoegen. De
syste
men zijn op het netwerk aangesloten. Voorbeelden zijn: videotex,
teletekst en 06-diensten.
Interconnectie tussen netwerken (horizontaal)1
De fysieke koppeling vindt tussen netwerken N1, N2... nn
onderling plaats. Daartoe bestaan vier verschillende
mogelijkheden: vaste-vaste netwerkcombinaties; vast-mobiel;
mobiel-mobiel en koppeling met het intelligente netwerk (IN). Een
onderscheid tussen diverse interconnecties van netwerken wordt
gemaakt omdat de vraagstukken en knelpunten niet geheel hetzelfde
zijn. Zo kan het noodzakelijk zijn dat apparatuur, zoals
multiplexers, van de toetreder in de centrale van de gevestigde
operator geplaatst moet worden (collocatie). Dit vormt eerder een
knelpunt bij GSM-verkeer dan bij vaste telefonie. Een reden vormt
het tegengaan van vele zendmasten die het vlakke Hollandse
landschap ontsieren. Het delen van antenne-opstelplaatsen
voorkomt dit. Dit probleem doet zich vanzelfsprekend niet voor
bij de minder opzichtelijke centrales in het vaste
netwerk.
Operators willen een koppeling tot stand brengen om
bijvoorbeeld de dekkingsgraad (toegang tot de lokale
monopolistische delen) en de verkeersdichtheid te verhogen. De
koppeling kan technisch op meerdere niveaus in de hiërarchie
van een netwerk tot stand komen. Deze verdeling kenmerkt zich
door een hoogste niveau dat uit ondermeer drie internationale,
twee omweg- en één 06-centrale bestaat; het
daartussen liggende niveau wordt gevormd door eerste- en twee
verkeerscentrales; het laagste niveau bestaat uit 1400 nummer- of
wijkcentrales waarop de eindgebruikers zijn aangesloten.
Koppeling met een centrale vereist gestandaardiseerde
interfaces. In lang niet alle centrales is dit momenteel echter
mogelijk: niet ieder punt is geschikt voor een koppeling. Bij een
gestandaardiseerde koppeling spelen verschillende aspecten een
rol:
bewaking van de integriteit van het netwerk;
registratie van de gebruiksgegevens;
mogelijkheid tot routering van de gesprekken;
de door de aanvrager gewenste capaciteit en kwaliteit.
Naast dit (voorlopige) technische argument is ook de houding van
de gevestigde operator bepalend. PTT Telecom bood aanvankelijk
slechts de twee omwegcentrales in Arnhem en Amsterdam als
interconnectiepunt aan. Dit is echter veranderd, hoewel PTT
Telecom koppeling op het niveau van de nummercentrales nog niet
haalbaar acht. Een reden hiervoor is de technologische
ontwikkeling waardoor in de toekomst de transmissiekosten af
zullen nemen en de kosten van het schakelen zullen stijgen (door
o.a. centrales ATM-geschikt te maken).
Interconnectie met netwerkdiensten (vertikaal)
De aanbieder van een netwerkdienst D1 wil toegang tot een netwerk
N1 of N2. Bepalend voor zijn keuze is welke faciliteiten de
(netwerk)dienstenaanbieder verlangt en welke de netwerkbeheerder
biedt. De regelgever verplicht de netwerkbeheerder om een
minimumpakket van faciliteiten aan te bieden. Dit pakket is
vastgelegd in AMvB's en kan in de loop der tijd door de minister
veranderd worden. Faciliteiten die in een pakket kunnen zitten
zijn ondermeer huurlijnen met een bepaalde snelheid, 06-nummers,
gespecificeerde rekeningen. De gemaakte scheiding tussen netwerk
en diensten is verder van belang om in het kader van de
ONP-regeling equal access van dienstenaanbieders tot
netwerken te
garanderen.
Concurrentie kan plaatsvinden tussen operators N1, N2
en..NN. Boven het vastgelegde minimumpakket kunnen de beheerders
zich onderscheiden door additionele diensten aan te bieden.
Voorbeelden zijn, *21, call waiting, automatische nummer
identificatie (ANI).
Aspecten rond interconnectie
Hoewel lastig behoeft interconnectie technisch niet de grootste
obstakels op te leveren. Knelpunten ontstaan voornamelijk doordat
het koppelen van netwerken binnen één geografisch
gebied mogelijk wordt, waar voorheen een monopolist actief was.
Dit brengt (A) economische en (B) beleidsmatige vraagstukken met
zich mee. In het eerste geval staan de kosten en tarieven
centraal. Ten aanzien van de beleidsvraagstukken gaat het vooral
om doelmatigheid en universele dienstverlening. Bij de
behandeling van deze aspecten baseren we ons op een studie van A.
Andersen (1994) naar kostentoerekeningprincipes. In deze studie
bestaat de 'interconnection charge' uit twee verschillende kosten
die de volgende vier elementen omvatten (zie figuur 2):
A. Kosten die toegerekend kunnen worden aan
interconnectievoorzieningen
A1 'Connection charge'
Het betreft de direct toerekenbare kosten die gemaakt worden bij
het fysiek koppelen van twee netwerken.
Fysieke connectiekosten. Vanwege de sterk aantoonbare
causaliteit
tussen de benodigde wijzigingen in centrales, het aanleggen van
huurlijnen enzovoort en de berekende tarieven, zullen deze kosten
in de praktijk nauwelijks een struikelblok vormen. Onderhandelen
lijkt hier daarom goed toepasbaar. Dit geldt ook in zekere mate
voor het gebruik van het netwerk.
A2 'Conveyance charge'
Het betreft kosten die gemaakt worden bij gebruik van diverse
elementen in het netwerk: netwerkdelen, schakelcapaciteit,
gespreksopbouw (call setup), billing en overhead enzovoort. Om
precies de kosten voor gebruik te achterhalen is het nodig deze
elementen van het netwerk te ontbinden.
Ontvlechting van activiteiten. Het scheiden van
activiteiten kan
bijdragen aan eerlijke concurrentie en gelijke toegang. Een
dergelijke scheiding kan structureel zijn of boekhoudkundig (Cave
& Martin, 1994). In het eerste geval gaat het om een fysieke
scheiding tussen het netwerk en de diensten (vertikaal).
Het
fysiek scheiden is technisch zeer lastig. Deze vorm van
ontvlechting lijkt dan ook niet toepasbaar. Wel is fysieke
scheiding van het netwerk mogelijk in een lokaal en lange
afstands deel (horizontaal). Dit gebeurt in de Verenigde
Staten.
Boekhoudkundige scheiding tussen activiteiten krijgt
gestalte in Australië en het Verenigd Koninkrijk. Een
veronderstelling is dat met boekhoudkundige scheiding dezelfde
doelen worden bereikt als met structurele scheiding. Namelijk het
voorkomen van ongewenste kruissubsidiëring en daardoor
oneerlijke concurrentie. Boekhoudkundige scheiding kan vertikaal
(zoals Oftel wil in het Verenigd Koninkrijk: scheiding in onder
andere een Dienstenbedrijf en een Netwerkbedrijf) of horizontaal
(zoals British Telecom wil: scheiding van de lokale flessehals
van het overige net).
De regelgever kan ervoor kiezen de invulling tot in detail
voor te schrijven. Het is ook mogelijk de gevestigde operator een
voorstel te laten doen, waarna de regelgever dit al dan niet
goedkeurt. In beide gevallen zijn aanzienlijke veranderingen in
de boekhouding nodig.
B. Kosten die samenhangen met verplichtingen en
tariefbeperkingen
Een onderscheid dat voorheen nauwelijks werd gemaakt betreft het
verschil tussen doelmatigheid in het aanleggen en beheren van een
landelijke dekkend netwerk en de verplichting tot universele
dienstverlening. Een hiermee samenhangend verschijnsel is het
verschil tussen de universele dienstverlening en een access
(deficit) charge. Ter volledigheid de opmerking dat het
begrip
access charge verschillende betekenissen kent die variëren
van het totaal aan toegangskosten tot enkel de verliezen in de
periferie, hier de 'local access loss' genoemd.
B1 'Local access loss charge'
Het betreft de tekorten die een operator heeft in de periferie
van zijn netwerk en de mogelijkheid om deze te subsidiëren
met gelden uit andere netwerkdelen of -diensten. De mate waarin
een operator tekorten lijdt, hangt sterk samen met
doelmatigheid.
Doelmatigheid. Ten aanzien van doelmatigheid spelen twee
doelstellingen (Schaffers, 1994):
het versterken van kostenefficiency van aanbieders door
middel van concurrentie;
het voorkomen van inefficiënte duplicatie van
infrastructuren, waarvan de gebruiker op den duur via tarieven de
lasten draagt.
Over de noodzaak van een specifiek interconnectiebeleid waarin
tarieven op basis van asymmetrische voorwaarden gereguleerd
worden, bestaan twee tegenstrijdige meningen. Tegenstanders
stellen dat als de regelgever de gevestigde operator verplicht
interconnectie te leveren tegen gunstige tarieven, dit tot
laksheid bij de toetredende partij leidt. Er zal immers niet
langer naar efficiëntie en technologische vernieuwing worden
gezocht. Dit heeft bredere gevolgen voor de economie. Daarom is
het beter concurrentie tot de markt toe te laten, en de consument
zelf naar mogelijkheden te laten zoeken voor toegang tot de
flessehals of hierover te onderhandelen. Interconnectie is dan
één van de mogelijkheden.
Voorstanders van een geregeld recht op interconnectie
stellen dat bemoeienis van de overheid noodzakelijk is om de
flessehals te openen. Alleen op deze wijze kan een concurrent een
levensvatbare positie innemen op de markt. De regelgever kan in
een vergunning of in wet- en regelgeving voorwaarden vastleggen
en lage tarieven opleggen. Tevens voorkomt interconnectie dat er
nogmaals een netwerk moet worden aangelegd dat overlast brengt
(het openbreken van straten) en inefficiënte doublures kent.
B2 'Universal service obligation charge'
Universaliteit van dienstverlening (UD) heeft in de
telecommunicatie betrekking op toegang tot de infrastructuur
(landelijke dekking) en op toegang tot de telefoondienst (gelijke
voorwaarden). Om hieraan te voldoen moet een operator kosten
maken, bijvoorbeeld om gehandicapten toch van bruikbare
telefoontoestellen te voorzien of door het aanleggen van
telefooncellen in afgelegen gebieden. Deze vormen van
universaliteit doen zich slechts voor bij de basisdienst
telefonie en zijn niet van toepassing op andere diensten.
Universele dienstverlening. De verplichting tot universele
dienstverlening vormt een essentieel vraagstuk bij
interconnectie. Als echter niet goed omschreven is wat er onder
wordt verstaan, kan er onduidelijkheid optreden. Zo ontstaat er
verwarring tussen de UD en de access deficit charge (ADC). De
gevestigde operators stellen namelijk dat zij de plicht hebben om
ook de 'verliesgevende' periferie te bedienen terwijl
concurrentie de winstgevende delen afroomt, hetgeen leidt tot een
winstvermindering (deficit) bij de gevestigde operator. Dit legt
een druk op de kruissubsidie van de tarieven uit andere delen van
het netwerk. Discussie is of de nieuwkomer bovenop de access
charge dit 'deficit' moet betalen en hoeveel dat dan zou moeten
zijn.
Het verdient echter aanbeveling een onderscheid te maken
tussen de UD en de ADC. Zo is het volgens het onderscheid van
Arthur Andersen niet juist de gemaakte kosten in de local loop
gelijk te stellen met de kosten van UD. Er zullen zich namelijk
klanten in de local loop bevinden die meer opbrengen genereren
dan kosten. Een andere redenatie is dat landelijke dekking ook
zonder overheidsdwang gerealiseerd zal worden. De marktvraag naar
telecommunicatie maakt dat de aansluitdichtheid door de
gevestigde operator zo hoog mogelijk wordt gehouden. Een
wijdvertakt net is tevens van belang voor de concurrentiepositie
van aanbieders van telecommunicatiediensten. Kortom, door UD en
ADC te splitsen kan een beter onderscheid worden gemaakt tussen
doelmatigheid en bepaalde (onrendabele) verplichtingen.
Ervaringen in het buitenland
Door het WIK/EAC is een uitvoerige studie verricht naar de
ervaringen met interconnectie in Europese en overzeese landen. Op
basis hiervan is een aantal aspecten gesignaleerd dat een rol
speelt, namelijk:
Het recht op en de plicht tot het leveren van
interconnectie
Het is de vraag of alleen toetredende operators recht hebben op
interconnectie of dat ook de gevestigde operator dat heeft. Een
ander perspectief is in welke mate een operator verplicht is te
voldoen aan verzoeken om koppeling.
Equal access
De eis van equal access tot netwerkcomponenten en -diensten,
zorgt ervoor dat dienstenaanbieders onderling kunnen concurreren,
ongeacht of ze op het zelfde netwerk of verschillende netwerken
zitten. De dienstenaanbieders kunnen zich onderscheiden door
abonnees lagere tarieven of tariefpakketten te rekenen, het
aanbieden van andere toegevoegde diensten, betere kwaliteit
enzovoort.
Punt van interconnectie
De koppeling kan op verschillende niveaus in het netwerk en langs
verschillende routes plaatsvinden. De toetreder wil op een zo
laag mogelijk niveau kunnen koppelen, de gevestigde operator ziet
dat liefst op een hoger en beter controleerbaar niveau gebeuren.
De plaats van de verbinding is bepalend voor de kosten van beide
partijen.
Collocatie
Bij fysieke collocatie wordt bijvoorbeeld apparatuur in de
centrales van concurrerende operators geplaatst of er wordt
gebruik gemaakt van bestaande kabelgoten. Fysieke collocatie
geeft betere mogelijkheden tot equal access dan virtuele
collocatie, waar apparatuur in beheer is van de gevestigde
operator.
Nummerportabiliteit en nummering
Nummerportabiliteit maakt het behoud van het abonneenummer
mogelijk bij wisseling van operator, hetgeen van belang is voor
concurrentie. Dit vereist echter aanzienlijk en langdurig
(één tot twee jaar) technisch ingrijpen. Bij
nummering moet gedacht worden aan het ontwikkelen van
nummerplannen en het vrijmaken van ruimte voor nieuwe nummers
voor toetreders.
Interconnectietarieven
De wijze waarop de interconnectiekosten worden gebaseerd en de
hier uit afgeleide tarieven.
In het algemeen geldt dat niet ieder land alle aspecten op
dezelfde wijze behandelt. Soms wordt onderhandeld, soms vindt
bemoeienis van de regelgever plaats. Onderhandelen blijkt
doeltreffend wanneer het gaat om de kwaliteit van de dienst en
het hanteren van standaarden. Indien bemoeienis nodig wordt
geacht, zal vervolgens besloten moeten worden of
sectorspecifieke
regulering gebruikt zal worden of dat
mededingingswetgeving het
voornaamste instrument is.
In het algemeen wordt gebruik gemaakt van sectorspecifieke
regulering. Deze vorm van regulering wordt op verschillende
wijzen en momenten toegepast. Hier zijn enkele regelmatigheden te
zien. Regulering vooraf heeft voornamelijk plaats gevonden
ten
aanzien van het recht op interconnectie, het punt van
interconnectie, equal access en de nummering. In beduidend
mindere mate wordt mededingingswetgeving als instrument
gehanteerd. Twee duidelijke voorbeelden van deze verschillende
beleidskeuzes leveren de aanpak in Australië en
Nieuw-Zeeland.
In Australië is interconnectie nog voordat de nieuwe
toetreder op de markt kwam, gedetailleerd geregeld in specifieke
telecommunicatiewetgeving door de regelgever Austel. Dit geldt
ondermeer voor de berekening van interconnectietarieven en access
charges. Wanneer de concurrent echter een marktaandeel van 25
procent heeft bereikt, zal de regelgever plaats maken voor
commerciële onderhandelingen. De toegetreden operator wordt
dan voldoende sterk verondersteld. Pas als de uitkomsten van deze
onderhandelingen niet bevredigend worden opgelost, zal Austel
alsnog als scheidsrechter optreden.
In Nieuw-Zeeland leunt het daar gevoerde
interconnectiebeleid zwaar op de mededingingswet. Het
mededingingsbeleid lijkt succesvol: in anderhalf jaar tijd heeft
Clear, de concurrent op vaste infrastructuur, een marktaandeel
van rond 20 procent weten te behalen. De snelle komst geldt ook
de mobiele operator Bellsouth cellular (Saunders, 1994).
Daarentegen stelt Scanlan (1994) dat niet mededinging (en de
afwezigheid van regulering) maar _ onbewust _ gunstige
interconnectietarieven de reden voor succes vormden.
In de huidige Nederlandse situatie is de Wet Economische
Mededinging (WEM) nog niet toereikend. Op termijn zal dit wel een
bruikbaar instrument zijn. Mededingingswetgeving kan met name een
rol spelen bij het tegengaan van misbruik van marktdominantie
door een partij en bij het garanderen van gelijke
toegangsvoorwaarden.
Een gevolgtrekking is dat voorlopig gebruik gemaakt moet
worden van sectorspecifieke regulering. Of dan sprake moet zijn
van sterk gedetailleerde regulering valt te betwijfelen. We
spreken een duidelijke voorkeur uit voor regulering in de vorm
van algemene principes.
De Nederlandse situatie
Een concurrerend aanbod van infrastructuur en diensten leidt naar
verwachting tot gunstige perspectieven voor bedrijfsleven en
consument. De overwegingen die tot deze stellingname hebben
geleid zijn in de hoofdlijnennotitie (1993) verwoord. In de
betreffende notitie wordt concurrentie op infrastructuur in 1995
voorzien. De Nederlandse overheid, in het bijzonder het
Ministerie voor Verkeer en Waterstaat, is dan ook al druk doende
met het schrijven van een interim-wetsvoorstel waarmee
concurrentie op infrastructuur mogelijk wordt gemaakt. Het
voorstel is medio december 1994 in het Overlegorgaan besproken.
Momenteel worden nog enige wijzigingen aangebracht waarna, indien
alles volgens plan verloopt, het voorjaar 1995 aan de Tweede
Kamer zal worden aangeboden. Eind 1995 kan dan de tweede operator
_ Enertel? _ van start.
Effectieve concurrentie op infrastructuur vereist een helder
interconnectiebeleid. Afspraken tussen de marktpartijen over de
voorwaarden waartegen de infrastructuren worden gekoppeld,
moeten, wanneer geschillen bestaan, getoetst worden aan vooraf
helder geformuleerde criteria. De discussie over de te hanteren
criteria dient dus voor de toetreding van de nieuwe marktpartij
te worden afgerond. Een onafhankelijke instantie of arbiter zal
bij een eventueel beroep een gefundeerde uitspraak moeten kunnen
doen. Ook in de sfeer van de rechtspraak zullen bijzondere
voorzieningen moeten worden getroffen. Tevens zullen afspraken
moeten worden gemaakt over de informatieverstrekking.
De scheidsrechtersrol die voor de Minister tot dusverre in
de concept-interimregelgeving is voorzien voorstellen, is niet
voldoende om processen in goede banen te leiden. Onduidelijkheid
bestaat bijvoorbeeld over de grondslag en de criteria op basis
waarvan de minister haar oordeel zal geven. Een brede discussie
over het toekomstige interconnectiebeleid zal daarom zo spoedig
mogelijk moeten worden gevoerd.
Afspraken zijn zeker in het beginstadium van concurrentie
nodig. Na verloop van tijd, wanneer de marktverhoudingen een
zeker evenwicht hebben bereikt, kan waarschijnlijk met een actief
mededingingsbeleid worden volstaan. In de praktijk is deze weg
tot dusverre door één land gevolgd. In Nieuw-Zeeland
heeft men de sector-specifieke regelgeving achterwege gelaten en
wordt de telecommunicatiemarkt via de mededingingsregelgeving
aangestuurd.
Lering trekken uit ervaringen die in andere landen zijn
opgedaan, is aanbevelenswaardig. De bijzonder complexe situatie
waarin men momenteel in het Verenigd Koninkrijk verzeild is
geraakt, behoeft geen navolging. Het is daarom van het grootste
belang dat tijdig wordt gereageerd op de ontwikkelingen.
Aanbevelingen
Op basis van het bovenstaande betoog komen we tot een zestal
aanbevelingen voor te voeren interconnectiebeleid. Figuur 3 toont
wat binnen welke kaders geregeld kan worden en wat overgelaten
kan worden aan commerciële onderhandelingen.
1 Algemene principes baseren op ONP Kaderrichtlijn
.
De
algemene principes van de ONP-kaderrichtlijn zijn: objectiviteit,
transparantie en niet-discriminatie. Recht op interconnectie voor
alle partijen en een plicht tot het verzorgen van interconnectie
voor die partijen die onder de richtlijn vallen.
2 Raamwerk voor interconnectiebeleid.
Dit kader
voor
onderhandelen zal toe moeten zien dat de commerciële
onderhandelingen in een eerlijke en tijdige overeenkomst
resulteren.
Commerciële onderhandelingen zouden de basis moeten
vormen voor interconnectie-overeenkomsten.
De nationale regelgevende overheidsorganen moeten een rol
spelen bij het bepalen van de basis voor onderhandeling.
Er moeten principes komen voor interconnectietarieven.
3 Interconnectietarieven
interconnectietarieven dienen via commerciële
onderhandelingen tussen de betrokken partijen tot stand te komen.
Toezicht dient hierop te worden uitgeoefend en zo nodig zal er
door de regelgever tussentijds ingegrepen moeten worden.
Mededingingswetgeving is van toepassing;
interconnectietarieven dienen een efficiënte en
levensvatbare markttoegang te stimuleren. De tarieven dienen
gebaseerd te zijn op de onderliggende kosten;
de kosten van inefficiënt handelen mogen niet worden
doorbelast aan de nieuwkomer. Tarieven dienen transparant,
niet-discriminatoir en voldoende 'unbundled' te zijn.
Goedgekeurde kostenverrekeningssystemen moeten worden
geïmplementeerd. Publikatie biedt hiertoe de beste garantie;
verliezen tengevolge van onevenwichtigheid in de tarieven
mogen in het interconnectietarief worden doorberekend.
4 Fonds voor universele dienstverlening.
De heffingen
om in de
universele dienst te voorzien worden gecompenseerd uit een
universeel dienstverleningsfonds. Het betreft klanten die
economisch niet rendabel zijn en enkele verplicht opgelegde
diensten zoals emergency services en telefooncellen.
5 Arbitrage.
De regelgevende autoriteit ziet toe op
transparantie en non-discriminatie. Een mechanisme voor het
oplossen van geschillen.
6 Nummerportabiliteit, collocation en het punt van
interconnectie.
De regelgever zal mede zorg moeten dragen
voor
het tot stand komen van nummerportabiliteit, collocation en het
punt van interconnectie.
Een mogelijke oplossing voor het vraagstuk van de
nummerportabiliteit is één gecentraliseerde database
te maken, die bekostigd wordt door alle betrokken operators en
die beheerd wordt door een onafhankelijke instelling.
Ten aanzien van het punt van interconnectie dient de
regelgever erop toe te zien dat eerlijke concurrentieverhoudingen
en het belang van de consument zijn gewaarborgd.
Arthur Andersen (1994), A study on cost allocation and the
general accounting principles.
Cave, M. & Martin, I. (1994), 'The costs and benefits of
accounting separation: the Australian and British debates.'
Telecommunications policy. jrg. 18, nr. 1, 12-20.
Oftel, Interconnection and accounting separation. Consultative
document (juni 1993); the next steps (maart, 1994). UK Standard
interconnection charges. Proceedings of a workshop (Oktober
1994).
Saunders, M. (1994), 'Telecommunications regulation in New
Zealand.' Telecommunications policy. jrg. 18, nr. 6, 495-496.
Scanlan, M. (1994), 'Introducing competition into the
telecommunications network: is regulation law rather than
regulation the answer?' Telecommunications policy. jrg. 18, nr.
6, 432-434.
Schaffers, H. (1994), Interconnectie en concurrentie in de
telecommunicatie: een beleidsgerichte verkenning. TNO-STB:
Apeldoorn.
Stralen, A. van (1994), Net gekoppeld: een beleidsstudie naar de
koppeling van telecommunicatienetwerken. Den Haag.
TK (1993-1994), 21 693, nrs 13 en 14. Hoofdlijnennotitie
herziening WTV.
WIK-EAC (1994), Study on interconnection in the domain of ONP.
Interim report and draft country studies, mei 1994; executive
summary, oktober 1994.
|
|
