Competition vs Regulation

Bij de verzelfstandiging van PTT zijn in de Wet op de Telecommunicatievoorzieningen principes vastgelegd voor het toezicht van de overheid op de tarieven voor telecommunicatiedienstverlening. Het algemeen aanvaarde beginsel van overheid op afstand leidde toen tot regulering via een price-capsysteem, waarbij de tariefsverhogingen voor de gezamenlijke diensten in enig jaar een bepaalde prijsindex niet mogen overschrijden. Met dit systeem behoudt de concessionaris prikkels om efficiëntieverbeteringen door te voeren en om te investeren in innovatie.
Met de inwerkingtreding van de ONP Richtlijn voor huurlijnen is de concessiehouder de verplichting opgelegd een kostenallocatiesysteem op basis van volledig toegerekende kosten (fully distributed costs) op te zetten en zal de tariefregulering aan de hand van hieruit opgeleverde gegevens plaatsvinden. Weliswaar wordt daarbij voor de volgende jaren weer uitgegaan van een price-cap, maar doordat deze van toepassing is op individuele produkten leidt dit onherroepelijk tot minder bewegingsvrijheid voor PTT Telecom.
Inmiddels is een ontwikkeling in gang gezet die zal leiden tot een volledige liberalisering van telecommunicatiediensten na 1998. Een belangrijke vraag die betrokkenen in Europa bezig houdt is welk regelgevend regime daar bijhoort. Ook in de Verenigde Staten is de discussie over de regelgeving actueel nu de, na de opdeling van AT&T overgebleven, 'lokale' monopolies van onder meer de Regionale Bell Operating Companies steeds meer onder druk komen te staan. Dat begon met bypass van de lokale netten door grote klanten, doordat deze rechtstreeks op de long distance carriers aansloten. Kortingen aan deze grote klanten die daar het gevolg van waren, worden thans door resellers gebruikt om het verkeer van kleinere zakelijke klanten te bundelen. Verder zijn er de ontwikkelingen in de mobiele communicatie en de kabeltelevisiewereld, die zullen leiden tot uitbreiding van de concurrentie tot in de consumentenmarkt. Daartegenover staan de ambities van dezelfde RBOC's om zich te ontwikkelen tot full service companies. Zij hebben daarom de behoefte zich te ontdoen van de restricties die hen thans uit hoofde van hun (afbrokkelende) monopolies zijn opgelegd.
In deze veranderende omgeving zal de regelgeving op de monopolie-activiteiten van de lokale telefoonmaatschappijen de nodige flexibiliteit moeten hebben. Alleen dan wordt voorkomen dat de wetgeving na korte tijd weer herzien moet worden, hetgeen in het algemeen een zeer kostbaar en moeizaam proces is.
Als bijdrage aan deze discussie schreef de welbekende professor William Baumol tezamen met Gregory Sidak een studie over de economische principes die als leidraad kunnen dienen bij de overgang van lokale telefonie van een gereguleerde naar een concurrerende omgeving. Volgens Baumol moet de regelgever zich beperken tot het optreden als een vervanger van de concurrentie in de markt, voor zolang deze te zwak of niet aanwezig is. De regelgever zal steeds moeten toetsen of de gereguleerde operator (in Nederland: KPN) zich gedraagt als bevond het zich in een concurrerende markt.
Daarvoor blijkt het concept van de 'perfect contestable market' het best bruikbaar. Dit is een markt die door een nieuwkomer zonder kosten betreden en weer verlaten kan worden. In dit model worden de winsten van het bedrijf beperkt tot die welke haalbaar zijn in een volledig concurrerende markt en is kruissubsidie tussen produkten onmogelijk.
Kruissubsidie en 'predatory pricing' (een soort prijsdumping) kunnen getoetst worden door per produkt een prijsbodem te berekenen. Ter voorkoming van monopoliewinsten is tevens een prijsplafond vereist. Prijsbodems kunnen volgens Baumol het best berekend worden aan de hand van de average incremental costs. In verband met de grote mate waarin gemeenschappelijke kosten voorkomen, dienen deze prijsbodems voor zowel enkelvoudige produkten als produktcombinaties berekend te worden. Op deze wijze ontstaat een methode waarin ex-poste een oordeel gegeven kan worden of een bedrijf zich aan predatory pricing of kruissubsidie schuldig maakt. Met het gebruik van fully distributed costs, dat in de Verenigde Staten sterk gekoppeld is aan een ex-ante-controle op de prijzen, wordt door Baumol volledig afgerekend, omdat het tot arbitraire resultaten leidt en niet bijdraagt tot economische efficiëntie. Voor wat betreft de prijsplafonds wordt uitgegaan van de stand alone costs die een efficiënte nieuwkomer zou moeten maken om de markt voor bepaalde produkten of produktcombinaties te betreden. Door het stellen van prijsplafonds en het hanteren van price-caps, zoals ook in Nederland gebruikelijk is, wordt het gereguleerde bedrijf in staat gesteld zelf de vruchten te plukken van verbeteringen van de efficiëntie.
Naarmate de concurrentie toeneemt zal het steeds vaker voorkomen dat het bedrijf toegangsdiensten verkoopt aan bedrijven die hen op de totale dienstverlening beconcurreren. Baumol argumenteert dat de prijs hiervoor gebaseerd moet zijn op de gemiddelde incrementele kosten die aan het gebruik door de andere operator verbonden zijn. Daarin dienen dan wel de incrementele opportunity costs (inclusief een bijdrage in de vaste kosten), die het bedrijf derft door het beschikbaar stellen van capaciteit, meegenomen te worden. Zo wordt voorkomen dat een niet-efficiënte operator in het zadel geholpen wordt. Vanzelfsprekend moet daarbij ook worden nagegaan of de aanbieding van de toegangsdienst de toets voor het prijsplafond kan doorstaan.
Het beschreven theoretisch bouwsel wordt door Baumol gelardeerd met relativeringen die betrekking hebben op de universele leverplicht en op andere verplichtingen en beperkingen die door de overheden aan telecomoperators worden opgelegd. Hierdoor ontstaat een evenwichtig beeld van de economische vraagstukken die aan de orde zijn bij de deregulering van de telecommunicatie. Towards Competition in the Local Telephony is een ook voor niet-economisch geschoolden goed toegankelijk boek. Het vormt een wezenlijke bijdrage in de discussie over toekomstige telecommunicatie regelgeving, die thans ook in Nederland aan de orde is.