|
|
Door A.W.M. Teulings
In hoeverre hebben personeelsinformatiesystemen invloed op de
arbeidsverhoudingen van werknemers? En hoe bedreigend zijn
PI-systemen voor de privacy van diezelfde werknemers?
Onlangs trad de Registratiekamer in de open-baarheid met een
(voorlopige) studie over privacybescherming van werknemers bij de
invoering en toepassing van personeelsinformatiesystemen.1 Men
kan deze studie beschouwen als een eerste beleidsdocument waarin
optiek en filosofie zijn vastgelegd van waaruit klachten van
werknemers over aantasting van de persoonlijke werksfeer door de
Registratiekamer in behandeling worden genomen.
Personeelsinformatiesystemen worden in deze studie benaderd
vanuit de vraag in hoeverre daardoor de arbeidsverhouding van
werknemers wordt gewijzigd, in het bijzonder de
machtsafhankelijkheid.
Kenmerkend voor de probleemstelling van deze studie is de
gedachte dat PI-systemen een toenemende bedreiging (kunnen)
vormen voor de privacy en dat werknemers daartegen moeten worden
beschermd. Daarvoor is dan nieuwe wetgeving vereist omdat het
huidige arbeidsrecht onvoldoende waarborgen biedt. Deze
probleemstelling is in mijn ogen eenzijdig, en op vrijwel elke
pagina van deze studie wordt deze eenzijdigheid onderstreept:
door de keuze van definities, de selectie van geraadpleegde
literatuur, de als illustratie bedoelde 'voorbeelden uit de
praktijk' maar vooral ook door het vaak normatieve taalgebruik.
Maar vooral zal ieder die te maken heeft met de ontwikkeling van
personeels- en organisatieinformatiesystemen getroffen worden
door het gevoel dat de praktijk van de informatievoorziening in
het bedrijfsleven zich in een wat andere richting ontwikkelt dan
door de auteurs wordt vermoed. Gegeven de ontwikkeling van de
technologie vormen P&O-informatiesystemen niet meer in de eerste
plaats een vraagstuk dat vraagt om betere bewaking en
bescherming, maar om verdere ontplooiing en openbaarheid.
Ter ondersteuning van deze stelling wil ik drie gezichtspunten
naar voren brengen:
De ontwikkeling van personeelsinformatiesystemen heeft zich
verplaatst van administratie en registratie naar
beleidsondersteuning en beleidsevaluatie.
Bij de vraag naar het kennisleidend belang (cui bono/cui
malo?) blijkt informatisering in organisaties een tweesnijdend
zwaard: voor werknemers en het publiek (de burger) is er minstens
zoveel profijt te trekken als kwaad te duchten van de huidige
ontwikkeling.
De 'zorgende' rol van de overheid zou zich, gegeven de
huidige ontwikkeling, niet meer uitsluitend of overwegend op
privacybescherming maar vooral op openbaarheidsbevordering dienen
te richten.
De eerste computerondersteunde PI-systemen werden al voor 1970 in
Nederland ingevoerd. De computer was niet meer dan een medium,
verving de kaartenbak of het personeelsdossier.
Personeelsgegevens waren aanvankelijk gekoppeld aan
geautomatiseerde salarisadministraties. Personeelsstaven en
managers hadden daar geen verstand van, en het beheer werd
toevertrouwd aan een centrale automatiseringsafdeling, of, in
veel gevallen, uitbesteed aan een gespecialiseerd servicebureau.
De beheerder verschafte standaardoverzichten. Een verzoek om
overzichten op maat stuitte op grote problemen. De vrager had
geen idee welke vragen zinvol gesteld konden worden, de
toeleverende instantie had geen vakinhoudelijke kennis van het
werkterrein van de vrager. De bevraging kostte veel tijd, het
antwoord kwam meestal te laat. De verkregen gegevens bevatten
vaak meer desinformatie dan informatie. Personeelsfunctionarissen
waren vaak wars van cijfers, vroegen nogal eens de verkeerde
tabellen op, en trokken daaruit ongeoorloofde conclusies.
Het enige dat meestal goed ging was het opvragen van
individuele gegevens. Maar een kaartenbak of personeelsdossier
was dan eigenlijk wel zo toegankelijk. Omdat de kloof tussen
personeelsfunctionarissen en automatiseringsmedewerkers moeilijk
te overbruggen leek, ontstond een markt voor een sterk
vereenvoudigd stand-alonesysteem van personeelsinformatisering
met beperkte mogelijkheden, toegespitst op de traditionele
administratieve registratiebehoeften van de personeelsafdeling,
voorzien van elementaire standaard opvraagmogelijkheden, en zo
direct door de personeelsfunctionaris te raadplegen. De
technologische ontwikkeling van personeelsinformatiesystemen kwam
tot stilstand; preciezer: werd regressief. Binnen andere
functiegebieden van het management zette zich wel een
ontwikkeling door waarbij informatiesystemen werden ingezet ten
behoeve van vraagstukken van planning, sturing, control en
beleidsevaluatie. Eerst in de jaren negentig komt weer een
ontwikkeling op gang die aan te duiden is als het inhalen van een
veeljarige achterstand. Men probeert PI-systemen weer te koppelen
aan andere informatiesystemen, en het denken over ondersteuning
van beleidsvorming, sturing en evaluatie vanuit de personele
functie keert weer terug.
De vraag wie toegang had tot de personeelsdossiers was in
het verleden nooit een issue. Behalve een enkele keer als deze in
stapels in een vuilniszak op straat werden aangetroffen.
Problemen rond privacybescherming van in de computer opgeslagen
personeelsdossiers blijken vaak een produkt van wederzijdse
onkunde en incompetentie. De mogelijkheid van bewust misbruik is
bij kaartenbak en personeelsdossier groter, maar kan bij
raadpleging van computerbestanden gemakkelijker worden
vastgesteld.
Anno 1994 is die situatie veranderd, en in de komende jaren
zal die verandering zich versneld doorzetten. De richting van
deze verandering kan het beste worden omschreven als de
ontwikkeling naar beleidsondersteunende informatiesystemen binnen
een context van resultaatverantwoordelijk management.2 De
centrale legitimiteitsvraag is dan zeker niet te zoeken op het
punt van privacy, maar op het punt van openbaarheid van bestuur,
en in de publieke zichtbaarheid van het effect van doelgericht
bestuurlijk handelen, zowel in de publieke als in de private
sector. In veel organisaties is die effectiviteit beperkt, en
openbaarheid daarover wordt niet altijd als wenselijk
beschouwd:
Politiekorpsen besteden middelen die bedoeld zijn voor
uitbreiding van het aantal 'streetcops' voor de aanschaf van
nieuwe informatiesystemen. Niet alleen worden geen nieuwe
wijkagenten aangetrokken, maar ook worden meer streetcops
gevangen op het bureau. De omvang van de misdaad wordt beter
geregistreerd, en de veiligheidbeleving van de burger neemt
verder af. Politiepersoneel - ook wijkagenten - hebben
tegenwoordig een HBO-opleiding. Zij zien hun toekomst niet op
straat maar achter het bureau. Het collectief groepsbelang verzet
zich krachtig tegen het publieksbelang. De informatie over het
beleidseffect (doel-middel verschuiving) is in alle
politiekorpsen van meet af aan beschikbaar, maar wordt niet
vrijwillig openbaar gemaakt.
De gemeentereiniging gaat over tot gescheiden huisvuilinzameling
in antwoord op de milieuproblematiek. De tarieven worden daartoe
verhoogd, het reguliere huisvuil wordt niet meer eens per week,
maar per veertien dagen opgehaald. De andere week is voor
tuinafval. De opbrengst aan tuinafval is gering, slechts dertig
procent van de gebruikers zet elke veertien dagen het tuinafval
aan straat, en de vaten zijn half leeg. De inefficiëntie van
het apparaat neemt toe, de dienstverlening neemt af, de
gemeentelijke belastingen stijgen. De informatie is bekend, maar
niet openbaar, want niet in het belang van de organisatie, die
daarmee een dreigende privatisering heeft afgewend.
De arrondissementsrechtbanken klagen over een tekort aan
openbare aanklagers en rechters, waardoor een sterke vertraging
in de produktie en verwerking van rechtszaken ontstaat, en in
toenemende mate zaken worden geseponeerd. Aan enkele
arrondissementen wordt een forse personeelsuitbreiding toegekend.
In daaropvolgende jaren neemt juist daar de doorstroomsnelheid
nog verder af.
Het bestuurscentrum van een universiteit wordt vele jaren
belaagd met klachten over extreme bureaucratie van de centrale
stafdiensten. Eindelijk wordt overgegaan tot afslanking en enkele
honderden medewerkers verdwijnen - uit het zicht, want zij worden
overgeheveld naar de afzonderlijke faculteiten, waar niet om
uitbreiding was gevraagd, maar waar de lokale bureaucratie nu een
ongekende opbloei beleeft.
Op een ministerie worden in het kader van een centraal
personeelsbeleid minimale eisen gesteld aan het percentage in
dienst te nemen vrouwen, werkloze academici,
sociale-vangnetgroepen en allochtonen. Er is echter sprake van
een jarenlange krimpsituatie, die ook in de komende jaren zal
blijven bestaan. Eén dienstonderdeel kent echter een
voortdurende uitbreiding, als gevolg van sterke parlementaire
aandacht. Deze dienst groeit jaarlijks met meer dan honderd
procent. Het is tevens de vergaarbak van de genoemde sociale
doelgroepen, waarmee het ministerie zijn beleidsdoelen weet te
behalen. De functionering van het dienstonderdeel is zeer
problematisch, maar dat is de prijs die het ministerie gaarne
betaalt.
In al deze gevallen is de problematiek in de organisatie bekend
en de omvang ervan onmiddellijk zichtbaar bij analyse van de
gegevens uit het personeelsinformatiebestand, al dan niet
gekoppeld aan financiële bestanden. De organisatie heeft hier
behoefte aan privacy, het publiek aan openbaarheid.
Diezelfde tegenstelling geldt overigens ook voor de
medewerkers binnen een organisatie. Voor hun individuele gegevens
mogen zij aanspraak maken op rechtsbescherming en privacy, maar
zij hebben als collectief een direct belang bij de benutting van
die persoonlijke gegevens in de meer geaggregeerde vorm die
noodzakelijk is voor beleidssturing en -evaluatie. We geven
enkele voorbeelden.
Minderheden kunnen individueel belang hebben bij het niet
opnemen van hun minderheidsstatus in een personeelsbestand. Het
maakt hen dan echter tegelijkertijd onzichtbaar voor
doelgroepenbeleid en gerichte beleidsevaluatie.
In veel organisaties is sprake van een sterk verminderde
instroom en uitstroom van medewerkers. Daardoor hapert ook de
doorstroming. In toenemende mate worden mensen aangesteld op
functies onder hun (opleidings)niveau, en blijven hangen in
functies waar promotiekansen minimaal zijn.
Uit gegevens van het personeelsinformatiesysteem is eenvoudig
zichtbaar te maken in welke organisaties en in welke
organisatie-onderdelen de doorstroommogelijkheden volledig
verstopt zijn geraakt. Organisatie-onderdelen van eenzelfde
bedrijf of overheidsdienst kennen vaak zeer grote verschillen in
hun kwaliteit als stijgingskanaal. Een HBO-er of pas
afgestudeerde die binnenkomt op afdeling A loopt in een fuik.
Dezelfde persoon zou in afdeling B merken dat deze als
springplank fungeert. Er bestaat een significant verschil in
stijgingskansen vanuit A dan wel B. Voor medewerkers is dit
uiterst relevante informatie. Het bedrijf of de instelling zal
niet zo gauw met deze informatie te koop lopen.
De vraag wie baat heeft bij bescherming van gegevens wordt
niet bepaald door de aard van de gegevens die worden opgeslagen,
maar door de wijze waarop deze tot informatie worden bewerkt, en
vervolgens door het gebruik dat ervan wordt gemaakt.
De verschillen in effectiviteit en doelmatigheid tussen
gelijksoortige organisaties zijn vaak erg groot. Bij
resultaatmeting (zowel in output als outcome) zijn onderlinge
verschillen van meer dan honderd procent mogelijk, tussen
politiekorpsen, arrondissementsrechtbanken,
universiteitsbesturen, ziekenhuizen, arbeidsbureaus,
gemeentelijke diensten, postkantoren, bankfilialen,
gemeenschappelijke administratiekantoren en
verkiezingscampagnes. Alleen bij McDonald-s zijn de verschillen
minimaal.
De vergelijking van bereikte beleidsuitkomsten tussen
organisaties en organisatie-onderdelen laat zien wat in de
praktijk mogelijk is, in welke mate in door de maatschappij en
politieke vertegenwoordigers gearticuleerde behoeften
daadwerkelijk wordt voorzien, en welk niveau van effectiviteit en
efficiency als norm mag gelden.
Inter- en intra-organisationele resultaatvergelijking kan
dan een grondslag vormen voor fonds- en legitimiteitsaanspraken
van een organisatie of organisatie-onderdeel. De ontwikkeling van
de informatietechnologie laat deze vorm van beleidevaluatie toe.
Er bestaat echter een te grote kloof tussen technologische
mogelijkheden en alledaagse praktijk. Belangenorganisaties (zoals
vakorganisaties en politieke partijen) en overheidsdiensten die
mede tot taak hebben om werknemers- en publieksbelangen te
articuleren, nemen nog te vaak maatschappelijk en
wetenschappelijk achterhaalde posities in, waarmee de belangen
van hun achterban niet wezenlijk gediend zijn, die als red
herrings de discussie in de verkeerde richting leiden, en daarom
moeilijk als progressief kunnen worden aangemerkt. In veel
organisaties is er een achterstand in competentie met betrekking
tot de toepassing van informatiesystemen binnen een kader van
resultaatverantwoordelijk management. Zo doet zich in tal van
vormen een toenemende tegenspraak voor tussen organisatiebelang
en publiek belang. Als gevolg daarvan is er een teveel aan
privacy en tekort aan openbaarheid.
De Registratiekamer zou zich in deze context kunnen
spiegelen aan de taakopvatting van de Rekenkamer - of ook aan
recente studies van het Cultureel Planbureau - en haar functie
herdefiniëren: van behandeling van individuele gevallen van
privacybescherming naar de ontwikkeling van een cultuur van
collectieve openbaarheidsbevordering.
Dit artikel is geschreven als inleiding voor het seminar van de
Registratiekamer over het rapport personeelsinformatiesystemen,
Den Haag, 29 april 1994, Pulchri Studio.
|
|
