|
|
Door Sandra Entrop , Wim Hulsink, Jan van
Loon
Bij de afnemers van telecommunicatievoorzieningen is er sprake
van een
scheiding der geesten tussen een klein aantal hecht
georganiseerde
grootgebruikers en een grote 'grijze' groep van particuliere
consumenten. De eerste categorie gebruikers domineren de
discussie over
de herinrichting van de Nederlandse telecommunicatiesector. Door
de
nieuwe oriëntatie van PTT-bedrijven en de overheid op
internationale
markten en allerhande 'high tech'-diensten, lijken de belangen
van
modale gebruikers steeds meer in de knel te komen.
Er is relatief weinig onderzoek gedaan naar de standpunten en
rollen van
consumentenorganisaties bij de vorming en uitvoering van het
telecommunicatiebeleid in Nederland. Dit is frappant, daar het
vroegere
overheidsbeleid altijd sterk gericht is geweest op de
particuliere
consumenten ' universele levering tegen uniforme tarieven ' en
het
huidige beleid veel waarde toekent aan de
consumentensoevereiniteit via
keuzevrijheid, klantgerichtheid en marktgeoriënteerde
produktie.
Weliswaar zijn de consumenten vertegenwoordigd in de
verschillende
advies- en overlegorganen, maar veel over de standpunten van de
consumentenorganisaties komt niet buiten het politiek-ambtelijke
circuit. Incidenteel werd in het verleden de publiciteit wel eens
gezocht, bijvoorbeeld bij onredelijk geachte tariefsverhogingen
en bij
problemen als wachtlijsten, en privacyvraagstukken of bij de
evaluatie
van nieuwe diensten en produkten (telematicadiensten, ISDN,
HDTV). De
behoefte of noodzaak om zich naar buiten toe te profileren was
dan ook
niet zo groot: de consumenten waren officieel vertegenwoordigd,
'Tante
Pos' ontfermde zich warmtevol over het grote publiek en de
particuliere
consumenten waren redelijk tevreden. Alleen de regering
verstoorde
regelmatig de rust in de post- en telecommunicatiesector, wanneer
politieke successen op de korte termijn moesten worden
binnengehaald. De
zogenaamde 'macro-economische doelstellingen' van het PTT- en
telecommunicatiebeleid, zoals het aanzuiveren van het
begrotingstekort,
de beteugeling van de inflatie of het bevorderen van de
regionaal-economische spreiding stonden vaak haaks op het streven
naar
een efficiënte bedrijfsvoering binnen de PTT-organisatie en
de
meer
consciëntieuze planning van infrastructurele investeringen in
de
telecommunicatiesector voor de langere termijn.
Globalisering
De laatste jaren heeft de telecommunicatiesector haar stabiliteit
verloren en is ze geëvolueerd in de richting van meer markt:
meer
bewegingsruimte voor de PTT's, nieuwe aanbieders, toenemende
concurrentie en minder overheid via deregulering en
zelfregulering.(1) Er
is een spanning ontstaan tussen de publieke
dienstverleningsfunctie
(nutsfunctie) van de PTT's, waarin iedereen gelijkwaardige
toegang heeft
tot de telecommunicatievoorzieningen, enerzijds en een
commerciële
oriëntatie (de ondernemersfunctie), waarin innovatie en
flexibiliteit
wordt benadrukt en gehoor wordt gegeven aan de wensen van een
klein
aantal prominente grootgebruikers anderzijds. Tevens is er sprake
van
een zich globaliserende markt, waarin in toenemende mate
concurrentie
optreedt tussen publieke en private netwerkaanbieders en tussen
mondiaal
en nationaal georiënteerde 'common carriers' voor het leveren
van
efficiënte, flexibele en hoogwaardige
telecommunicatievoorzieningen.
Het proces van liberalisering wordt door de
consumentenorganisaties
ten dele onderschreven. De reden hiervoor is dat de consumenten
er op
een aantal punten baat bij hebben: toenemende concurrentie leidt
tot een
groter aanbod, lagere prijzen, meer prijsdifferentiatie en een
betere
kwaliteit van de dienstverlening. De internationale
dereguleringstrend
heeft echter ook een keerzijde in de vorm van een geleidelijke
afschaffing van kruissubsidies, die door PTT jarenlang zijn
toegepast om
een adequaat niveau en pakket van voorzieningen aan te bieden. Zo
financierde de telecom-tak jarenlang het postbedrijf van PTT en
subsidieerde het internationaal/interlokaal verkeer van grote
bedrijven
het lokaal verkeer van particulieren en het midden- en
kleinbedrijf.
Inmiddels is de eerste vorm van onderlinge financiering
afgeschaft en
wordt de tweede geleidelijk aan teruggedrongen middels
prijsconcurrentie, tariefsdifferentiatie en quantumkortingen voor
grootgebruikers. Het kruissubsidiëringsregime wordt
geleidelijk
aan
vervangen door een nieuw stelsel van kostprijs-gerelateerde
tarifering,
wat vooral ten goede komt aan de grootgebruikers en ten koste
gaat van
de gewone consument. Een gevolg van deregulering kan zijn, dat de
aanbieders van telecommunicatieprodukten en -diensten aan de
consumentenmarkt duurdere (marktconforme) tarieven doorberekenen.
De
consumentenorganisaties houden daarbij terdege rekening met het
gevaar,
dat toekomstige concurrerende aanbieders zich eventueel niet meer
bekommeren om de minder rendabele markt van de particuliere
consument.
Dit artikel is erop gericht te laten zien hoe de
consumentenorganisaties invloed proberen uit te oefenen op de
totstandkoming en de uitvoering van het telecommunicatiebeleid in
Nederland. Gekeken wordt hoe consumentenorganisaties trachten te
voorkomen dat de belangen van de groep van particuliere bellers
niet
ondergesneeuwd raken door de invloedrijke lobby van de zakelijke
grootgebruikers. De centrale onderzoeksvraag, die hier zal worden
beantwoord, luidt als volgt:
Welke rol hebben consumentenorganisaties gespeeld in de recente
beleidsvorming van de Nederlandse overheid ten aanzien van de
telecommunicatie?
Achtergronden
De belangrijkste consumentenorganisaties in Nederland waren de
Consumentenbond en Konsumenten Kontakt. De vertegenwoordiging van
consumenten op telecommunicatiegebied werd bijna geheel door de
Consumentenbond verzorgd, omdat Konsumenten Kontakt, een afdeling
van
het FNV, te weinig personeel en faciliteiten had, om alle
onderwerpen te
volgen. Recent is Konsumenten Kontakt opgehouden te bestaan. De
consumentenvertegenwoordiging heeft een gezamenlijk
onderzoeksinstituut
genaamd Stichting Wetenschappelijk Onderzoek voor Konsumenten
Aangelegenheden SWOKA, waarin bijvoorbeeld onderzoek is verricht
naar de
grootte van de mogelijke consumentenvraag naar ISDN of HDTV.(2) Op
internationaal gebied is een aantal consumentenorganisaties uit
de eu
verenigd in het Bureau Européen des Unions de Consommateurs
beuc.
In
deze koepel van Europese consumentenassociaties heeft namens
Nederland
de Consumentenbond zitting.
De consumentenorganisaties behartigen de belangen van de
particuliere consumenten. De belangen van bedrijven en zakelijke
gebruikers in de telecommunicatiesector worden door andere
collectieve
organisaties behartigd. Het Centrum voor Informatiebeleid van de
Raad
van de Centrale Ondernemersorganisaties CIB-RCO, opgericht in
1979, is
de spreekbuis van het georganiseerd bedrijfsleven in Nederland.
De
Nederlandse Vereniging van Bedrijfstelecommunicatie
Grootgebruikers BTG,
opgericht in 1985, komt op de 'grootgebruikers' die vanaf het
einde van
de jaren zeventig geconfronteerd werden met enerzijds sterk
groeiende
telecommunicatie-uitgaven, oplopend tot de tweede (of derde)
kostenpost
na de kosten van arbeid en onroerend goed. Tegelijkertijd
ontwikkelde
zich bij deze bedrijven een sterke vraag naar gedifferentieerde
faciliteiten en diensten van een hoogstaand kwaliteits- en
betrouwbaarheidsniveau. Teneinde de efficiëntie en
effectiviteit
van
hun telecommunicatievoorzieningen te verhogen, propageren de
zakelijke
gebruikers een verregaande liberalisering van de markt in de vorm
van
het vergroten van (inter)nationale concurrentie en de introductie
van
kosten-gerelateerde tarieven. De BTG vindt dat het monopolie van
PTT
Telecom op het gewone telefoonverkeer al voor 1998 moet worden
opgeheven, omdat de tarieven voorlopig alleen worden verlaagd
daar waar
PTT concurrentie ondervindt. De grootverbruikers hebben immers
niet
alleen belangen in het internationale verkeer, maar ook in
nationaal en
lokaal verkeer. Op Europees en mondiaal niveau zijn de
grootgebruikers
(en dus ook de BTG) vertegenwoordigd in de International
Telecommunications Users Group INTUG.
Consumentenorganisaties beschouwen telefoneren als een
basisvoorziening, waarop iedereen recht heeft tegen betaalbare
tarieven.
Zij vinden, dat ondanks de toenemende concurrentie en de
wijzigingen die
PTT Telecom doorvoert ten faveure van de zakelijke markt, men
rekening
moet blijven houden met de belangen van de individuele gebruiker.
Iedereen heeft recht op de diensten die door PTT Telecom geleverd
worden
tegen gelijk tarief en overal, ongeacht of PTT Telecom dit als
een
verliespost beschouwt. In haar Meerjarenplan uit 1991 stelt PTT
Telecom,
dat wanneer er argumenten zijn die er toe leiden dat ook bij
concurrentie een verplichte levering van een aantal diensten
blijft
bestaan, in ieder geval het universaliteitsbeginsel (overal
hetzelfde
tarief) zal moeten worden herzien.(3)
De consumenten-organisaties signaleren het risico, dat in de
toekomst 'onrendabele particulieren' helemaal geen gebruik meer
zouden
kunnen maken van de basisvoorzieningen in de telecommunicatie.
Hierin
zagen de consumentenorganisaties zich in eerste instantie
gesteund door
de minister van Verkeer & Waterstaat. Zij reageerde op PTT
Telecom's
standpunt over het universaliteitsbeginsel, dat ondanks de
gevolgen van
liberalisering in de vorm van meer concurrentie en minder
bescherming
voor PTT, de universele dienstverlening wettelijk verankerd moet
blijven.(4) Minister Maij-Weggen van
V&W achtte het een vaststaand feit
dat de basisvoorzieningen overal in het land tegen
maatschappelijk
aanvaardbare en uniforme tarieven moeten worden aangeboden. De
minister
vond echter wel dat overwogen moet worden of het volledige
assortiment
overal en tegen hetzelfde tarief beschikbaar moet zijn. Echter,
na
McKinsey's recente diagnose van de achterblijvende
telecommunicatiedienstverlening in Nederland wat betreft prijs,
kwaliteit en dienstenpakket, heeft het blikveld van de minister
zich
verschoven naar de belangen van de zakelijke gebruikers, zoals
blijkt
uit de Hoofdlijnennotitie en het definitief Regeringsstandpunt.(5)
Weliswaar niet ontevreden over de hoogte van de Nederlandse
tarieven
voor lokale en interlokale telefonie in vergelijking met het
buitenland,
vinden de consumentenorganisaties, tezamen met McKinsey en de
grootgebruikers, dat de huidige dienstverlening verbeterd moet
worden en
dat er meer nieuwe diensten zullen moeten worden aangeboden zoals
call
waiting, automatische nummer identificatie, en teleshopping. PTT
Telecom
heeft hierop geanticipeerd door kwaliteitsverbetering en
uitbreiding van
dienstverlening als hoofdaandachtspunt voor de komende jaren aan
te
merken.
Relevante beleidsissues
De traditioneel relevante beleidsissues voor de
consumentenvertegenwoordiging waren de hoogte van de tarieven,
universaliteit en uniformiteit van de telefoondienst en last but
not
least de vermindering van de wachttijden voor
telefoonaansluitingen
(vooral in de jaren '60 en '70).(6)
Tegenwoordig richt de aandacht van de
consumentenorganisaties zich vooral op de volgende punten: de
hoogte van
de gesprekskosten en het abonnement, tariefherziening (de relatie
tussen
de kostentoerekening voor lokale, interlokale en internationale
telefonie), doorberekening van investeringen in het netwerk en
nieuwe
diensten, de kwaliteit van de dienstverlening en voldoende
mogelijkheden
wat betreft toezicht en inspraak.
Sinds de jaren tachtig heeft PTT Telecom in toenemende mate
haar
focus verschoven naar de commercieel zeer aantrekkelijke
doelgroep van
grote zakelijke klanten. Vanuit de gemeenschap van
grootgebruikers,
(potentiële) concurrenten en niet in het minst vanuit de
Europese
Commissie is er een roep om tariefherziening: het meer zichtbaar
relateren van de tariefstelling aan de feitelijke kosten van de
geleverde voorzieningen en diensten ('cost-based tariffing'). Men
accepteert daarbij wel het principe van uniforme tariefstelling
(dezelfde tarieven voor dezelfde dienst, ongeacht de plaats van
de
klant), maar niet de structurele kruissubsidie tussen
verschillende
vormen van dienstverlening (met name tussen
zakelijk/internationaal
verkeer en lokaal verkeer). PTT Telecom tracht haar dalende
marges in
met name de internationale communicatie te compenseren door
volumetoenames (maar dan vooral buiten de piekuren), lagere
exploitatiekosten door efficiency- en produktiviteitsverbetering,
selectiviteit bij haar investeringen, internationale expansie en
een
fundamentele herbalancering van haar tarieven. De Consumentenbond
acht
het niet noodzakelijk dat de prijs voor lokale telefonie verhoogd
wordt,
omdat een volumetoename een betere benutting van het net betekent
en
daardoor de prijs kan dalen zonder winstvermindering.
Tarieven
Zo heeft PTT Telecom tussen 1992 en 1994 het telefoonabonnement
en de
kosten voor de 06-8008-dienst verhoogd, terwijl zij de
internationale
gesprekstarieven, onder de toenemende druk van de concurrentie,
fors
heeft verlaagd. Volgens PTT Telecom is de verhoging van het
abonnementsgeld noodzakelijk om nieuwe investeringen te
bekostigen. De
Consumentenbond ziet hier geen reden voor, gezien de grote winst
die PTT
Telecom maakt en wil vanwege de tariefstijgingen juist een
verlaging van
het abonnementsgeld. Bovendien zijn de investeringen waarop PTT
Telecom
doelt vooral van belang voor het zakelijke telefoonverkeer en
niet voor
de particuliere beller. De Consumentenbond heeft dan ook bij de
minister
van Verkeer & Waterstaat geprotesteerd tegen deze
abonnementsverhoging:
'Opnieuw heeft PTT Telecom het tariefdeel waar geconcurreerd
wordt,
verhoogd.[...] Het lijkt erop, dat PTT Telecom haar
concurrentiepositie
verbetert ten koste van de consument. Op de internationale markt
kan
geconcurreerd worden, maar nationaal niet. Voor de consument
betekent
dit, dat hij niet anders kan kiezen dan voor de PTT. Dat
betekent, dat
hij een zeer zwakke positie heeft tegenover de PTT.'(7)
Een hieraan gerelateerd issue betreft de hoogte van de vaste
kosten. De Consumentenbond is van mening dat het
abonnementstarief te
snel is gestegen en te hoog is. Volgens de bond volgt PTT Telecom
de
gemakkelijkste weg om extra geld binnen te halen zonder
geconfronteerd
te worden met omzetverliezen, door haar tariefbeleid te
verschuiven van
variabele naar vaste kosten.(8)
Eén
van de voorstellen van de
consumentenorganisaties is, dat men niet meer per tik moet
betalen, maar
per werkelijke beltijd, zoals dat bij Mercury in
Groot-Brittannië
het
geval is. Dit is voor de klant voordeliger en eerlijker.
In 1996 zal PTT ook BTW over telefoondiensten moeten rekenen.
Omdat
het concern de binnenkomende BTW kan verrekenen met de door haar
zelf
betaalde BTW hoeven de tarieven niet met 17,5 procent omhoog,
maar is
met de overheid 10 procent overeengekomen. Volgens de
Consumentenbond
zou de werkelijke kostenverhoging voor PTT echter 5 procent
bedragen en
verdient PTT hier ten onrechte aan. PTT acht de tariefstijging
echter
uiterst redelijk.(9)
Ook de tariefherziening is een belangrijk issue.(10) Toenemende
internationale concurrentie vergroot de druk om de tarieven voor
het
segment waar geconcurreerd wordt te verlagen. Op zich is
tariefherziening een goede zaak, zo stelt de Consumentenbond,
maar er is
wel degelijk het gevaar dat voor de exclusieve nutsdiensten
tariefsverhoging dreigt. Het door PTT Telecom gehanteerde
argument is
dat een reële kostentoerekening dat vraagt. In deze
kostentoerekening
kunnen behalve bedrijfsmatige afwegingen ook politieke keuzen een
belangrijke invloed hebben op de prijsstelling. Eén van de
positieve
gevolgen van vrije concurrentie en de wording van de Europese
markt is
het feit, dat de prijzen en diensten gestandaardiseerd kunnen
worden.
Echter deze geïntegreerde telecommunicatiemarkt is nog niet
verwezenlijkt; de Europese eenwording wordt nog niet weerspiegeld
in het
beleid van de nationale telefoonbedrijven. Uit onderzoek van het
beuc is
namelijk gebleken, dat een telefoongesprek van het ene naar het
andere
land een andere prijs kan hebben dan een telefoongesprek dat vice
versa
plaatsvindt; ook variëren de gesprekskosten sterk in
verschillende
landen qua lokale, interlokale en internationale gesprekken.(11) Exacte
vergelijking wordt bemoeilijkt door de diversiteit van de
berekeningen
van de kosten en de grote verschillen in aansluitingskosten en
abonnementskosten in Europa. Wel kan gezegd worden dat Nederland
lage
(met name lokale) telefoontarieven kent en wat betreft
aansluitings- en
abonnementskosten in de middenmoot zit. Bij toenemende
concurrentie
worden ook de vaste kosten verhoogd (zie bijvoorbeeld in
Nederland en in
het Verenigd Koninkrijk), terwijl de consument gediend is bij
lage vaste
kosten. De drempel voor de toegang tot de telefoondiensten lijkt
hierdoor verhoogd te worden. Het rapport concludeert, dat meer
concurrentie en de herziening van de tarieven zoals die nu te
zien is,
niet per sé in het voordeel van de consument hoeft uit te
vallen.
In
Engeland waar al twee telecommunicatiebedrijven opereren: BT en
Mercury
is dat bijvoorbeeld niet het geval.
Netwerkmodernisering
Een ander relevant beleidsaspect betreft de kosten van het
moderniseren
van het netwerk. De kostentoerekening van het 'upgraden' van de
telecommunicatie-infrastructuur is een complexe aangelegenheid,
juist
omdat er in deze sector sprake is van hoge 'joint costs' en
selectieve
'benefits'. De minister van V&W stelde diplomatiek, dat er sprake
moet
zijn van een 'juiste' kostenallocatie. Echter de vele
faciliteiten, die
nu mogelijk zijn als gevolg van 'creeping modernisation', komen
voor een
groot gedeelte ten gunste van de niet-particuliere gebruikers.(12)
Huishoudens betalen op deze manier voor investeringen in
hoogwaardige
netwerken en diensten, waaraan gewone consumenten eigenlijk
helemaal
geen behoefte hebben en die ze toch niet zullen gebruiken.
Volgens de
Consumentenbond subsidieert de universele dienst juist andere
complexere
diensten.(13) De Consumentenbond
reageerde op de ontwijkende reactie van de
minister door te opteren voor een kostentoedeling van
netwerkmodernisering buiten de basisdiensten: 'Dat brengt de
vraag op of
aan het abonnement de juiste kosten toegerekend worden. Juist het
feit,
dat zoveel mensen een aansluiting hebben, drukt de kosten voor de
infrastructuur die per aansluiting gemaakt worden. Onze conclusie
is dat
het een beleidsmatige keuze is hoe de kosten worden toegerekend.
Hierdoor worden de investeringen relatief zwaarder toegerekend
aan de
consument, die geen invloed uit kan oefenen om de prijs te
beïnvloeden.
Zolang de winstpositie van de PTT niet in het geding is moet de
prijs om
een telefoon te nemen laag zijn, ook omdat de telefoon voor velen
een
onmisbare voorziening is geworden.'(14)
De kwaliteit van de dienstverlening, zoals neergelegd in de
Algemene
Voorwaarden voor aan PTT Telecom opgedragen diensten en voor
Vaste
Verbindingen van de Wet op de Telecommunicatievoorzieningen WTV
van
1989, is een ander belangrijk issue. Over de invulling en
wijziging van
deze voorwaarden is in de periode 1986-1988 intensief overleg
gevoerd
met de Consumentenbond en met Konsumenten Kontakt. PTT Telecom
heeft
voor zichzelf als algemene doelstelling geformuleerd voor 1995
het
kwaliteitsniveau te evenaren van een Amerikaanse Bell Operating
Company,
de wereldtop wat betreft klantgerichte dienstverlening.
Een ander te noemen issue betreft de privacybescherming van
de
consumenten. Voortschrijdende technologie maakt vele nieuwe
faciliteiten
mogelijk, zoals de gespecificeerde rekening (volledige realisatie
in
1995) en weergave van het nummer van de oproeper (automatische
nummeridentificatie). Bescherming van de privacy van de opbeller
en
communicatievrijheid in bredere zin, zijn belangrijke
aandachtspunten
voor de consumentenorganisaties.
De Consumentenbond heeft recent de aandacht van de minister
van
Verkeer & Waterstaat gevraagd voor de gevolgen van de
verzelfstandiging
van de PTT en de zich de-monopoliserende telecommunicatiesector.
Zo
pleit de Consumentenbond voor een onafhankelijk toezicht van
prijs en
kwaliteit 'op dat deel van de markt waar de consument geen keuze
heeft
om misbruik van een feitelijk monopolie te voorkomen'.(15)Een
verscherping van het toezicht op de concessiehouder is ook in het
belang
van de concurrent van PTT. In de huidige telecommunicatiemarkt is
nog
steeds geen sprake van effectieve concurrentie: de mededinging is
slechts partieel en tussen structureel ongelijke partijen.
Terwijl de
concurrentie in de zakelijke markt in snel tempo toeneemt, kunnen
particuliere huishoudens nog steeds niet profiteren van het
aanbod van
telefoniediensten door meerdere met elkaar concurrerende
operators. De
Consumentenbond moet daarom regelmatig wijzen op de zwakke
positie van
de consument ten opzichte van de zakelijke gebruikers en
telecommunicatieaanbieders. Zo maakte de Consumentenbond
tevergeefs
bezwaar tegen de verhoging van het abonnementstarief en het
tarief van
06-8008 in december '92, op grond van het argument dat de
consument wel
invloed heeft op de belkosten maar niet op de
abonnementskosten.(16)
Toepassing van de gekozen strategie
De consumentenorganisaties proberen op verschillende manieren
invloed
uit te oefenen op het beleid van de overheid en de strategie van
PTT
Telecom. Allereerst door hun invloed te doen gelden door in
allerlei
overlegorganen deel te nemen. Op nationaal niveau zijn de
consumentenorganisaties vertegenwoordigd binnen de
ge‹nstitutionaliseerde overleggremia, waarin zij hun standpunten
en
eisen naar voren kunnen brengen. De Overlegorganen PTT Post en
PTT
Telecom bestaan uit een bilateraal overleg met hun belangrijkste
'stakeholders'. Het Periodiek Telecom Overleg, dat op initiatief
van het
ministerie van V&W en van Economische Zaken is ingesteld, bestaat
uit
een trilateraal overleg tussen de overheid, PTT Telecom en
'relevante
anderen'. Bovendien participeert de Consumentenbond nog in het
Nationaal
Platform HDTV, dat zich bezighoudt met de invoering van hoge
definitie
televisie. Op internationaal niveau probeert de Consumentenbond
via de
overkoepelende consumentenorganisaties als BEUC en de
Telecommunications
Users Association de belangen van met name de Nederlandse
consumenten te
behartigen. Deze twee belangenorganisaties kunnen een belangrijk
gewicht
in de schaal leggen op Europees niveau, omdat één van
de
uitgangspunten
van de Europese Commissie is dat zoveel mogelijk partijen
geconsulteerd
moeten worden.
Een tweede manier om invloed uit te oefenen is aandacht
vragen voor
belangrijke issues in brieven aan de politiek verantwoordelijken
en het
zoeken van aandacht hiervoor in de media. Verder geeft de
Consumentenbond natuurlijk haar eigen gids uit, waarin zij
verschillende
onderwerpen aan de kaak stelt. Op deze manier worden de
consumenten over
allerlei onderwerpen aangaande telecommunicatie ingelicht. Verder
stuurt
de Consumentenbond regelmatig verslagen, rapporten en brieven
naar de
betrokken ministeries en het parlement. Ook benadert de
Consumentenbond
PTT Telecom regelmatig met brieven, waarin ze haar klachten ten
aanzien
van het gevoerde beleid kenbaar maakt. Op deze manier probeert
men PTT
Telecom er rechtstreeks toe te bewegen haar beleid te
wijzigen.
Naast het zoeken van de publiciteit en het leggen van
informele
contacten, hebben de consumentenorganisaties natuurlijk ook
formele
beslissingsbevoegdheden. Zo participeren zij in de verschillende
beleids- en besluitvormingsprocessen over standaardisatie en
normalisatiekwesties. Zij proberen dit door stemrechten te
verkrijgen in
nationale en internationale organisaties zoals CEN/CENELEC, ETSI,
NNI.
Deze verantwoordelijkheid van consumentenorganisaties in
normalisatieprocessen vervult vooral een symbolische functie en
het
belang van het stemrecht bij dergelijke organisaties moet zeker
niet
overdreven worden. Er zijn zeer invloedrijke partijen bij de
besluitvorming betrokken met sectoroverstijgende en
internationale
belangen en met veel kapitaal en expertise tot hun beschikking
zoals de
elektrotechnische industrie, de computerbranche en de
PTT's.
Een vierde manier van politieke profilering is de actieve
participatie van consumentenorganisaties bij de ontwikkeling van
nieuwe
diensten en technologie‰n. De consumentenorganisaties zijn
betrokken
bij het ontwerp en de invoering van nieuwe electronische media.
Juist
door haar informatie- en sluisfuncties aan te wenden tussen de
aanbieders van nieuwe diensten en haar relatief ongeorganiseerde
achterban, kunnen de consumentenorganisaties een rol vervullen
bij het
articuleren van relevante criteria voor het ontwerpen en
implementeren
van nieuwe media. Uit ervaringen van verschillende proefprojecten
en
experimenten met informatietechnologie is echter gebleken dat de
consumentenorganisaties hetzij niet vertegenwoordigd waren in
allerlei
samenwerkingsconstructies van dienstenleveranciers,
netwerkaanbieders,
hardwareproducenten en overheden, dan wel pas laat in het
ontwikkelingstraject van telematicadiensten werden betrokken.(17) De rol
van consumentenorganisaties bij de invoering van bijvoorbeeld
HDTV en
andere nieuwe diensten is dan ook hooguit toetsend en volgend
geweest:
'[..] voorafgaand aan het besluit om in Europa een eigen
HDTV-systeem te
gaan ontwikkelen, geen studie is verricht naar een brede
verzameling
consumentenaspecten. Een studie waarin zowel effecten voor
consumenten
op korte en lange termijn werden verkend. Ook heeft er geen
onderzoek
onder consumenten plaatsgevonden en werden vertegenwoordigers van
de
consumentenbeweging niet gehoord. Alleen de percepties van de
betrokken
actoren over consumenten, en hun ideeën over
consumentenaspecten,
hebben in de ontwikkeling van HDTV een rol gespeeld.'(18)
Bereiken van de gekozen doelstellingen
Aan het einde van de jaren tachtig was de positie van consumenten
relatief sterk. Er was een (vrijwel) volledige penetratie door
PTT
Telecom bereikt met meer dan 95 procent van de woningen op het
telefoonnet aangesloten. Bovendien werd in de nieuwe
telecommunicatiewetgeving de universele beschikbaarheid van de
basisdiensten tegen uniforme tarieven gegarandeerd. Tevens was er
een
prijsbeheersingsregime ingesteld voor de basisdiensten teneinde
misbruik
van economische machtspositie tegen te gaan. En PTT Telecom
profileerde
zich als een klantgerichte en commerciële onderneming die een
ambitieus
kwaliteitsniveau van haar dienstverlening nastreefde.
Na het bereiken van bovengenoemde voor de
consumentenvertegenwoordiging belangrijke doelstellingen, moet de
rol en
de invloed van de consumentenorganisaties bij de huidige
herziening van
de WTV enigszins gerelativeerd worden. Zoals bleek uit de
McKinsey-diagnose van de Nederlandse
telecommunicatie-infrastructuur,
richtte PTT Telecom zich vanuit haar traditie als openbaar
nutsbedrijf
teveel op de kleinere gebruikers en de particulieren en
veronachtzaamde
zij de belangen van haar zakelijke gebruikers. Deze 'de klant is
koning'-ambitie van PTT Telecom kwam de consumentenorganisaties
in de
periode tot 1992 goed uit. Inmiddels heeft PTT Telecom haar
inspanningen
verschoven van de massamarkt met de kleine marges naar de meer
elitaire
markten met hogere marges. Opvallend is dat in de recente
PTT-Meerjarenplannen in het deel over de dialoog met haar
stakeholders
geen melding wordt gemaakt van consumentenorganisaties, terwijl
bijvoorbeeld de grootverbruikers wel genoemd worden.(19) Uit de
succesvolle lobby van de consumentenorganisaties tegen het plan
van PTT
Telecom om consumenten ook voor niet-gerealiseerde gesprekken te
laten
betalen, blijkt dat de rol van de consumentenorganisaties toch
ook niet
helemaal verwaarloosd moet worden.
De zakelijke en internationale markten bieden PTT Telecom
aanzienlijke groeimogelijkheden, maar kennen ook meer
concurrentie en de
hieraan verbonden commerciële bedrijfsrisico's. Het optreden
van
een
meedogenloze concurrentiestrijd op internationaal niveau en het
de facto
monopolie op de basisdiensten op nationale niveau hebben het
gevaar in
zich, dat de inkomsten uit het lucratieve nationale verkeer
worden
aangewend voor een geografische en commerciële expansie van
de
nationale operator: kortom de binnenlandse gebruiker zou dan wel
eens
kunnen opdraaien voor resultaatverlies in de internationale of
zakelijke
markten.(20) Deze vorm van 'omgekeerde
kruissubsidiëring' zou kunnen
betekenen, dat Nederlandse consumenten ongewild meebetalen aan
verliesgevende pioniersactiviteiten in Oost-Europa en het
opbouwen van
het Europees Telecom-triumviraat Unisource, waarin de
Nederlandse,
Zweedse en Zwitserse PTT's met elkaar samenwerken.
Ter vermindering van de kans op bovengenoemde
'kruissubsidiëring-nieuwe-stijl' zouden de
consumentenorganisaties (en
de overheid?) kunnen opteren voor de rechtmatige eis van het
'terugploegen' van de inkomsten uit de exclusieve
concessiediensten of
de exploitatie van bepaalde basisdiensten door de andere
aanbieders; een
soort 'toegangsbelasting'. Een aantal alternatieven is hiervoor
aangedragen, zoals een bepaald 'fonds voor universele diensten'
om de
basisfaciliteiten voor onrendabele groepen en gebieden in de
samenleving
te stimuleren, een 'life line' programma met een gratis aantal
gesprekstikken voor bepaalde kleine gebruikers via sociaal
grootgebruikerscontracten, of een verplichting tot herinvestering
in de
infrastructuur.(21) Op deze wijze zou
PTT Telecom dus actief kunnen
participeren en eventueel profiteren van de ontwikkeling en
exploitatie
van nieuwe diensten. Voorbeelden hiervan zijn de 'Friends and
Family' &
'Reach out America/the World'-diensten van MCI en AT&T gericht op
het
stimuleren van intensief telefoongebruik binnen een groep van
maximaal
twintig mensen, tegen een sterk gereduceerd tarief. Bovengenoemde
maatregelen zouden deel uit kunnen maken van een groter plan,
gebaseerd
op het grondrecht van een bepaald hoogwaardig basispakket van
diensten
en de toegang tot en de universaliteit van een landelijk
'intelligent'
netwerk mogelijk te maken dan wel te garanderen. Welke diensten
tot dit
pakket zouden moeten behoren is natuurlijk niet alleen een
technologische, maar ook een economische en politieke zaak waarin
de
overheid, PTT Telecom en de consumentenorganisaties moeten
beslissen of
de gespecificeerde nota, automatische nummer identificatie en
'call
waiting' nu wel of niet in dit basispakket van universele
diensten
moeten worden opgenomen. De Consumentenbond is overigens tegen
een
aantal gratis tikken omdat ze in het abonnementstarief zijn
berekend en
ziet meer in speciale tarieven voor kleinere gebruikers, zoals
'BT's
low user rebate scheme'.
Tot slot
Uit de Hoofdlijnennotitie van het ministerie en het begeleidende
McKinsey-rapport uit 1993 blijkt vooral de roep van het
Nederlands
bedrijfsleven om meer efficiënte, flexibele en hoogwaardige
vormen van
communicatie. Zeker gezien het grote economische belang van een
hoogwaardige en efficiënte telecommunicatiesector lijkt de
overheid bij
de herinrichting van het Nederlands telecommunicatiebeleid niet
om de
wens van de zakelijke gebruikers om verregaande liberalisering
heen te
kunnen. Lindblom's opmerkingen over de 'privileged position of
business' blijken wonderwel op zijn plaats te zijn in een zich
internationaliserende telecommunicatiesector, waar comparatieve
voordelen doorslaggevend zijn bij de locatie van en investeringen
door
grote bedrijven en by pass van informatiestromen buiten Nederland
om,
relatief gemakkelijk is: 'Mindful of government concern for
business
performance, businessmen, especially corporate executives,
actively
voice and negotiate demands on government, with both implicit
threat of
poor performance if their demands are not met.'(22) Deze 'leading edge
customers' zijn blijkbaar goed in staat hun specifieke belang van
goedkope en hoogwaardige telecommunicatievoorzieningen op
effectieve
wijze naar voren te brengen. De Consumentenbond heeft nog geen
reactie
uitgebracht; blijkbaar is haar focus en expertise toch vooral
gericht op
de tarieven en minder op strategische issues voor de middellange
termijn. Ook in de naar aanleiding van de Hoofdlijnennotitie
uitgebrachte adviezen en in het uiteindelijke regeringsstandpunt,
blijkt
de consument grotendeels uit het beeld te zijn verdwenen. Het
lijkt er
dus op dat de consument bij de recente politieke discussie over
het
toekomstig telecommunicatiebeleid (voorlopig?) in de wachtstand
is
gezet.
|
|
