In Amerika
gebeurt alles
vijf jaar eerder

Door P. Vis

Het bruist en borrelt in de Amerikaanse telecommunicatiewereld. AT&T wordt door de rechter uit elkaar gesloopt. De brokstukken schuiven nu langzaam, althans qua activiteiten, weer naar elkaar toe. Door de overname van McCaw, de marktleider op het gebied van mobiele communicatie, is AT&T weer terug in de local loop. De berichtgeving over de ene mega deal is nog maar net weggeëbd of de volgende, nog geruchtmakender, overname of samenwerking dient zich aan.
Reden genoeg voor een aantal leden van de Commissie van Advies inzake Post en Telecommunicatie (CAPT) om zich, vergezeld door haar secretaris naar Amerika te spoeden. Ook in Nederland is telecommunicatieland immers danig in beweging. Er lijkt in hoge mate consensus te zijn over de hoofdlijnen van de nieuwe Wet op de Telecommunicatie Voorzieningen (WTV). Waar het nu op aan komt is een zorgvuldige afwerking van het bouwsel waarvan de contouren in beeld zijn gekomen. De CAPT zal de indrukken van de tocht naar Amerika gebruiken bij het opstellen van het aangekondigde vervolgadvies over de nieuwe WTV. Dit stuk geeft een samenvatting van het resultaat van de studiereis. Dit om de lezer te helpen bij het beantwoorden van de vraag 'wat zou ik doen als ik minister van Verkeer en Waterstaat zou zijn', veronderstellend dat een aantal lezers het nuttig zou vinden zich die vraag te stellen.
Als Amerika een beeld geeft van het Europa van morgen dan zal bij het vormgeven van de nieuwe WTV rekening moeten worden gehouden met de volgende aspecten.

De markt is slechts beperkt maakbaar.

Aanvaard moet worden dat de overheid altijd tot op zekere hoogte achter de ontwikkelingen in de markt aan zal lopen. Illustratief in dit verband is de omslag in de Verenigde Staten naar een op liberalisatie van de markt gebaseerd beleid. Het proces daartoe is niet door de Executive Branche in gang gezet. Op een goede dag gebeurde het gewoon.

Een eenvoudige wet en een sterk bestuursorgaan.

Alert volgen van de ontwikkelingen, en waar nodig doelmatig bijsturen, zal centraal moeten staan bij het overheidsoptreden. Om dat te kunnen doen moet de wet eenvoudig zijn. De wet moet de doelstellingen van het telecommunicatiebeleid vastleggen en aangeven welke instrumenten gebruikt kunnen worden om die doelen te verwezenlijken. Anders gezegd, de wet moet aangeven wat voor de telecommunicatiemarkt we als maatschappij willen hebben. Een onafhankelijke uitvoerder, voorzien van voldoende bevoegdheden om slagvaardig en geloofwaardig te kunnen optreden, moet vervolgens zorgen voor de feitelijke invulling van de overheidsrol.

Regulering van de marktstructuur.

De aandacht zal om voor de hand liggende redenen de komende tijd vooral gericht moeten zijn op het scheppen van gunstige voorwaarden voor het ontstaan van concurrentie. Tijdens de gesprekken met Amerikaanse regelgevers kwam naar voren dat op iets langere termijn ook het behoud van concurrentie een belangrijk punt van aandacht zal moeten zijn. Voorkomen zal bijvoorbeeld moeten worden dat de ex-monopolist nieuwkomers op de markt overneemt zodra deze een reële bedreiging kunnen gaan vormen. Ook andere vormen van concurrentie belemmerend acquisitiegedrag zijn denkbaar. Om effectief op te kunnen treden tegen concurrentie-belemmerende concentraties zal het nodig zijn een mededingingsparagraaf in de nieuwe WTV op te nemen. De Nederlandse mededingingswetgeving geeft immers pas ruimte voor actie nadat misbruik van macht kan worden aangetoond. Dan is het echter al te laat. De nieuwe WTV zou in deze benadering niet alleen instrumenten moeten geven om te sturen op marktgedrag, maar de uitvoerende instantie ook moeten voorzien van middelen om in te grijpen als de structuur van de markt daar aanleiding toe geeft.

Two wire principle.

Tijdens de contacten in de Verenigde Staten kwam naar voren dat het moeilijk voorstelbaar is dat effectieve concurrentie op dienstenniveau tot stand zal kunnen komen als de verbindingen in handen zijn van één van de aanbieders van telecommunicatiediensten. Dit vertaalt zich voor het reguleren van de marktstructuur in het toepassen van het 'two wire principle'. Dat betekent dat wordt gestreefd naar een situatie waarin tenminste twee onafhankelijke partijen zorgdragen voor het feitelijk transport van informatie, en dat deze transportcapaciteit op niet discriminerende basis ter beschikking wordt gesteld aan de dienstenaanbieders. Het two wire principle zou ook in de Nederlandse situatie nuttig kunnen zijn bij de toepassing van de hiervoor genoemde, nieuw in de WTV op te nemen, mededingingsparagraaf.

Impressies van de Amerikaanse situatie.

Het beleid op het gebied van telecommunicatie in de Verenigde Staten is versnipperd over een groot aantal instanties met ieder een eigen invalshoek en eigen bevoegdheden. Dit in tegenstelling tot Nederland, waar alle bevoegdheden culmineren bij de minister van V&W die tevens onderdeel is van de wetgevende macht.
Als gevolg van de federale opbouw van de Verenigde Staten moet een onderscheid gemaakt worden tussen de bevoegdheden van de federale overheid en de bevoegdheden van statelijke en lagere overheden. Op het federale niveau is de Federal Comunications Commission (FCC) de belangrijkste sectorspecifieke regulator. De FCC reguleert het interstatelijke telecommunicatieverkeer, de omroep, recent met uitzondering van de tarieven, en het draadloze verkeer. FCC heeft daarnaast enige zeggenschap over internationale betrekkingen (buitenlandse eigendom in Amerikaanse ondernemingen).
De relatief activistische rechter speelt in het Amerikaanse telecommunicatiebeleid een belangrijke rol. Door de rechter is de FCC in het verleden gedwongen een conserverend beleid om te zetten in een liberaliserend beleid. Nadat deze weg eenmaal was in geslagen, was verdere liberalisering onvermijdelijk.
Het Departement of Justice houdt nauwlettend in de gaten dat de keuze voor liberalisering wordt waargemaakt. Daartoe heeft het slechts beperkte maar effectieve middelen. Een goed voorbeeld hiervan is de Modified Final Judgement waarmee Justice de opsplitsing van AT&T afdwong.
Het Congres beperkt zich als wetgever tot het stellen van algemene regels met open normen, waarvan precisering is gedelegeerd aan de FCC. De FCC heeft daardoor ruime discretionaire bevoegdheden tot regulering van de telecomsector.
Binnen het congres ligt het initiatief voor beleidsvoorbereiding en -evaluatie bij het Committee voor Energy & Commerce en het Subcommittee on Finance and Telecommunications.
Het Congres wordt gesteund door het Office of Technology Assessment waarbinnen onder andere een telecommunicatiegroep actief is. OTA brengt geen advies uit maar draagt feiten aan en brengt opties voor beleid in beeld.
Op federaal niveau spelen de departementen, als onderdeel van de Executive Branch en afhankelijk van de President, op specifieke onderdelen een rol, vooral het Department of Commerce en het State Department.
Met name de United States Trade Representative is de laatste jaren invloedrijk. Sommigen betreuren dit overigens en vinden dat het telecommunicatiebeleid de laatste jaren te veel vanuit de economische invalshoek wordt benaderd. Maatschappelijke aspecten zouden daardoor onvoldoende aandacht krijgen.
Het Department of Commerce heeft zijn eigen uitvoeringsorgaan, te weten het NTIA (National Telecommunications and Information Administration). Het NTIA heeft wat betreft het binnenlands beleid een adviserende rol. Uitvoerende taken liggen op het terrein van internationale contacten (EU, ITU, Inmarsat); beheer van het door de overheid gebruikte deel van het spectrum en de uitvoering van de Submarine Cable Act waarin de aanlanding van maritieme verbindingen wordt geregeld.
De President voert sinds kort een eigen beleid, daarbij gesteund door de Science and Technology Policy Group. Vooral van belang is hier het met veel nadruk gepresenteerde plan gericht op de totstandbrenging van een National Information Infrastructure, waarover hierna meer. Naast de inzet van, overigens beperkte, financiële middelen gaat het vooral om het opbouwen van politieke druk.
Op statelijk niveau spelen de Public Utilities Commissions een regulerende rol. Hun bevoegdheid tot regulering van de telecommunicatiemarkt is beperkt tot het binnenstatelijk verkeer. De statelijke wetgever bepaalt of en in hoeverre concurrentie in de local loop kan plaatsvinden. De Utility Commisions bepalen daarnaast in detail welke tarieven mogen worden gehanteerd en welke diensten minimaal aan iedereen moeten worden aangeboden.
Tenslotte zijn de gemeenten van belang. De ruim 11.000 gemeenten hebben in het kader van de nieuwe Cable Consumer Act de bevoegdheid gekregen de tarieven van kabeltelevisiemaatschappijen vast te stellen. Op zich is dit een opmerkelijke ontwikkeling. Voor de aanpassing van de wet was er één regulator, te weten de FCC.

Common Carrier of broadcaster.

Voor een goed begrip van de Amerikaanse telecommunicatieregulering is het belangrijk te weten wat onder common carrier wordt verstaan. In het Amerikaanse recht heeft common carrier een bijzondere betekenis. De common carrier is verplicht alle goederen en diensten te vervoeren, ongeacht de inhoud en ongeacht de aanbieder. De common carrier heeft niet het recht het vervoer te weigeren. Dit is vergelijkbaar met openbare dienstverplichting in het Nederlandse recht en in het EU-recht. Telecommunicatie-ondernemingen die hun diensten aan het publiek aanbieden worden beschouwd als common carriers.

De overheid reguleert in detail de leveringsvoorwaarden van common carriers zowel wat betreft de aard van de diensten (universal service) als wat betreft de tarieven.
Voor broadcasters geldt een geïnverteerd systeem. Broadcasters zijn vrij wat betreft de leveringsvoorwaarden. Daar staat tegenover een intensieve betrokkenheid van de overheid wat betreft de inhoud van de boodschap. Centraal staat daarbij het waarborgen van een pluriform aanbod.

Maatwerk.

Opvallend is de grote flexibiliteit in het systeem. Vanuit de op politiek niveau geformuleerde wenselijkheid van goede telecommunicatievoorzieningen en een pluriform informatieaanbod gaan de beleidmakers en de uitvoerders aan de slag met als leidraad het algemeen belang.

Dit heeft als gevolg dat op basis van een analyse van de markt en de marktverhoudingen, met regelmaat (kleinere) wetswijzigingen worden doorgevoerd. Daarnaast hebben partijen de mogelijkheid om zaken veranderd te krijgen door naar de rechter te stappen.
Ook uitvoeringsmaatregelen van de FCC, en op statelijk niveau die van de Utility Commissions, worden gekenmerkt door een sterke koppeling met het functioneren van de markt. Illustratief is in dit verband de wijze waarop wordt omgegaan met concurrentie. Concurrentie wordt nagestreefd voor zover naar het oordeel van de regulator het draagvlak voor een dienst daardoor niet in het geding komt. Waar het economisch draagvlak beperkt is, wordt de concurrentie beperkt. Hierna zal op dit aspect nader worden ingegaan.
Samenvattend kan worden vastgesteld dat het systeem in de VS wordt gekenmerkt door maatwerk op het uitvoerende niveau binnen in algemene termen geformuleerde uitgangspunten.

Technologieonafhankelijke sturing.

In algemene zin valt er in het optreden van FCC een verschuiving waar te nemen van technology separation, zoals we die ook aantreffen in de huidige WTV, naar toetsing van marktgedrag met een sterke voor keur voor gezonde mededinging als reguleringsmechanisme.

FCC vertrouwt op een marktgerichte benadering met zo min mogelijk belemmeringen voor de toepassing van nieuwe technologien. Het naar elkaar toe schuiven van telefonie en kabel wordt dan ook positief beoordeeld.
Telecom operators mogen videosignalen transporteren mits wordt voldaan aan een aantal voorwaarden (beperkingen wat betreft cross-ownership; videodiensten alleen op common carrier basis, dus geen boodschap aan de boodschap; waarborgen tegen kruissubsidiëring). Tegelijkertijd staat de nieuwe Cable Consumer Act van 1992 kabelmaatschappijen toe via de faciliteiten van de telecombedrijven diensten aan te bieden.
Een belangrijke overweging om telecombedrijven en kabeltv-maatschappijen toe te staan vergelijkbare diensten te gaan ontwikkelen was dat de kabelmaatschappijen monopolistisch gedrag begonnen te vertonen.

Sturing ook op marktstructuur.

Een belangrijke invalshoek voor FCC regulering is het tegengaan van machtsconcentraties, voor zover die concentraties niet noodzakelijk zijn in verband met economies of scope. In dit verband wordt cross-ownership met de nodige argwaan bezien.

Wat betreft het toelaten van concentraties in broadcasting is het maximaal toegelaten marktaandeel voor een bedrijf of voor een groep van bedrijven, gesteld op 30 procent van de totale Amerikaanse markt. Bij regionale concentratie is het uitgangspunt dat partijen niet meer dan één tv-station in het zelfde marktsegment en niet meer dan vier radiostations in hetzelfde marktsegment mogen bezitten. Uitzonderingen op de regel zijn mogelijk.
Voor newspaper-broadcasting dwarsverbindingen is de lijn dat een partij in een zelfde regio geen belang van enige omvang mag hebben in zowel een krant en als een zender. Ook hier is het mogelijk een ontheffing te krijgen. Zie bijvoorbeeld de opstelling ten aanzien van de overname door Murdoch van de New York Times.
Het is telecom-maatschappijen niet toegestaan om kabeltv-maatschappijen over te nemen die actief zijn binnen het verzorgingsgebied van de betreffende telecommaatschappij, of omgekeerd, omdat dat de concurrentie zou kunnen belemmeren.

Concurrentie waar de markt dat toelaat.

Opvalle

nd is dat in de VS de overheid de mogelijkheden voor concurrentie vergroot in die delen van de markt waar het relatief goed zaken doen is, dat wil zeggen in de dicht(er) bevolkte gebieden waar veel verkeer wordt gegenereerd. Waar de markt verhoudingsgewijs weinig draagvlak biedt, ligt de nadruk op het veiligstellen van de beschikbaarheid van de diensten, onder andere door de toegang tot de markt te reguleren.
Concurrentie is derhalve, zeker in de optiek van de state regulators geen doel op zich, maar een middel om optimale dienstverlening te bevorderen.
Vastgesteld kan worden dat er in dicht(er) bevolkte staten volop concurrentie is, zowel wat betreft diensten als op het vlak van infrastructuur. In New York zijn bijvoorbeel 19 facility based operators actief, naast 150 telecombedrijven die niet beschikken over eigen kabels of centrales. Een staat als Florida telt 13 facility based operators naast 157 resellers.
Vertaald naar de Europese/Nederlandse situatie zou dat betekenen dat bij voorrang concurrentie zou moeten worden ingevoerd voor het winstgevende internationale verkeer. In werkelijkheid gebeurt dat niet en valt (in enkele landen grote) terughoudendheid waar te nemen ten aanzien van het liberaliseren van dit deel van de markt vanwege de leuke dingen die gedaan kunnen worden met winsten op het internationale verkeer. Opmerkelijk in dit verband is ook de nadruk die in de Nederlandse beleidsvoornemens wordt gelegd op het ook in perifere gebieden realiseren van concurrentie op het gebied van infrastructuur.

Beheersen van de bureaucratie.

Positief aan het systeem in de VS is dat door de flexibiliteit en de grote mate van bewegingsvrijheid voor de uitvoerende instanties, ontwikkelingen in de markt goed kunnen worden gevolgd. Mede hierdoor is er een telecommunicatiemarkt ontstaan die onbetwist als toonaangevend in de wereld kan worden beschouwd. De prijs die daarvoor moet worden betaald is ingewikkelde regelgeving en een indrukwekkende bureaucratie. Tot in detail wordt geregeld wat marktpartijen mogen en moeten.

De uitspraak 'het is hier een chaos' viel regelmatig te beluisteren. Afbreken en opnieuw beginnen is er echter niet bij. Amerika is wat betreft wetgeving een echt renovatieland. Met enige afgunst werd dan ook kennis genomen van de mogelijkheid om in Nederland nieuwbouw te plegen.
De opstellers van de nieuwe wet zouden er zorgvuldig op moeten toezien dat er iets wordt ontworpen dat in de praktijk ook nog uitvoerbaar is. Van de veelheid aan raadgevingen worden er een drietal toegelicht.

Vastleggen van het einddoel.

Naar voren kwam dat het met oog op de effectiviteit van de wetgeving in de praktijk, belangrijk is in de nieuwe wet de beoogde (eind)situatie vast te leggen. De wet zal het scheppen en in stand houden van feitelijk concurrentie als doel doel moeten formuleren. Essentieel is ook dat de beleidsdoelstellingen technologieonafhankelijk worden geformuleerd. Geadviseerd werd tenslotte er zorgvuldig op toe te zien dat de telecommunicatieregulering geen boodschap heeft aan de inhoud van de boodschap.

Regel overgangsmaatregelen op uitvoeringsniveau.

Probeer niet in de wet aan te geven hoe de eindsituatie moet worden bereikt. De werkelijkheid zal toch altijd anders uitpakken dan op het moment van schrijven kan worden voorzien. Het is voldoende in de wet aan te geven over welke instrumenten de uitvoerende instantie(s) kunnen beschikken om het doel te bereiken.

Leg termijnen vooraf vast. Neem als sommige doelen een tijdelijk karakter hebben een duidelijke einddatum/evaluatiedatum op in de wet. Verwacht niet dat de uitvoerende instanties spontaan zullen besluiten zichzelf op te heffen.

National Information Infrastructure, nieuw elan.

Het actieplan van de regering Clinton/Gore is een bijzonder interessant fenomeen. Veel van de commentaren in de VS waren nogal kritisch. In feite gaat het, volgens de afstandelijken, om een al langer lopend debat over het verbeteren van Internet. Gore heeft het project vervolgens rijkelijk voorzien van politieke saus. De beperkte hoeveelheid geld, op dit moment niet meer dan 1,5 miljard dollar, en het tegenwoordig zorgvuldig vermijden van de aanduiding highway vanwege de associatie die dat oproept met federale financiering, lijkt dit beeld te bevestigen.

De staf van het Witte Huis draaide er dan ook niet om heen. Het NII is vooral ook politiek. Het NII is gelanceerd om er, na wat zij zien als twaalf jaar republikeins zigzagbeleid, respectievelijk ontbrekend beleid, er weer wat cohesie in te brengen. Bij NII gaat het vooral om het beïnvloeden van het denken over telecommunicatie.

Veranderingsprocessen.

Telecommunicatie zal moeten worden erkend als één van de smaakmakers van de economie. Doelmatige inzet van belangrijk krachtiger telecommunicatiesytemen zal Amerika en grote stap voorwaarts moeten laten nemen. Daarbij past het in gang zetten van een veranderingsproces gericht op het tot stand komen van regelgeving die meer ruimte biedt voor concurrentie. Een uitgangspunt zal daarbij moeten zijn dat het bedrijfsleven gemotiveerd wordt door een stabiele regelgeving. Daarbij past ook het heroverwegen van de inhoud van de universele dienst.

Het lijkt erop dat men er vooralsnog goed in is geslaagd het maatschappelijk debat over telecommunicatie in gang te zetten, en meer dan dat. De toon is gezet. Iedereen, nou ja iedereen, heeft het er over. Het ene na het andere bedrijf kondigt aan de electronic highway te gaan aanleggen.
Ook in Europa heeft men het opeens over de noodzaak van electronic highways. Het thema neemt een prominente plaats in in het witboek van de heer Delors. De EU heeft diverse projectgroepen in het leven geroepen om op korte termijn uit te zoeken wat het Europese antwoord op de Amerikaanse plannen zou moeten zijn. Ook in Nederland gonst het van de verkenningen, projectgroepen en actieplannen. Prima ontwikkelingen allemaal. Als het NII al een luchtballon is, dan is het wel een hele mooie. Wat we in elk geval al binnen hebben is dat er over een breed front een boeiend en nuttig debat is ontstaan over telecommunicatie en de betekenis daarvan voor de maatschappij.