|
|
Door Hans Schaffers
Concurrentie is een noodzakelijke voorwaarde om tot een sterke
ontwikkeling van de telecommunicatiemarkt te komen.
Liberalisering creëert 'groeikansen', die vervolgens nog wel
moeten worden waargemaakt. Industriebeleid en regelgeving zijn
van groot belang voor het handhaven van de concurrentiepositie
van de Nederlandse en ook de Europese
telecommunicatiesector.
De Europese Commissie heeft in 1993 besloten om in de EU
concurrentie op de telefoniedienst toe te staan vanaf 1998.
Internationaal behoren landen als Zweden, Nieuw Zeeland, het
Verenigd Koninkrijk, Japan en de Verenigde Staten tot de
voorlopers en kennen reeds, overigens sterk verschillende, vormen
van infrastructuur concurrentie. Dergelijke competitie waarbij
ook telefonie mag worden aangeboden en wel op basis van eigen
infrastructuren vormt in het EU-traject van liberalisering dat
met het Groenboek uit 1987 is begonnen, de laatste maar nog
onduidelijke halte. Een Groenboek over concurrentie op basis van
telecommunicatie-infrastructuren is gepland voor 1995, en in de
tussentijd wil de Commissie eigenlijk alleen stimuleren dat van
bestaande infrastructuren zoals die van nutsbedrijven beter
gebruik wordt gemaakt. Van belang voor het creëren van meer
concurrentie is echter zeker ook het EU-beleid op het gebied van
toepassing van open netwerkvoorzieningen (Open Network
Provisions, ONP) op onder meer de local loop en
netwerkinterconnectie. Het Nederlandse regeringsstandpunt is dat
netwerkconcurrentie kan worden toegestaan vanaf 1995, maar de
telefoniedienst tot 1998 is uitgezonderd teneinde KPN niet te
zeer te benadelen.
De nog komende besluitvormingstrajecten zijn voor Nederland
zowel als voor de EU van groot belang gezien de te verwachten
economische effecten. Telecommunicatie is in tal van
bedrijfsprocessen in communicatie-intensieve sectoren als
logistiek, handel en financiële dienstverlening eenvoudig
onontbeerlijk geworden voor de concurrentiepositie en zelfs voor
de levensvatbaarheid van de betreffende bedrijfstak.
Modernisering van telecommunicatie-infrastructuur, maar ook van
de ondersteunende dienstverlening en de kennisinfrastructuur
moeten als kritische succesfactoren op nationaal niveau worden
beschouwd. Het economische belang van de telecommunicatiesector
in Nederland is in figuur 1 aangegeven.
Qua omvang kan de telecommunicatiesector goed worden
vergeleken met sectoren als voeding, electrotechniek en
nutsbedrijven (zie Schaffers e.a. 1993). Maatgevend voor
economisch belang is echter de toegevoegde waarde. De bruto
toegevoegde waarde die de gehele produktieketen
(equipmentdiensten, services) jaarlijks creëert kan op ruim
10 miljard worden geschat, ongeveer 2 procent van het Nederlandse
Bruto Binnenlands Produkt (BBP). Veruit het grootste aandeel (80
procent) daarvan wordt geleverd door de diensten, met name door
ptt Telecom (omzet 1992 11,1 miljard). De Nederlandse markt voor
telecommunicatiediensten heeft een omvang van ongeveer 12,5
miljard (1,6 procent BBP), die voor apparatuur (centrales,
transmissie, randapparatuur) en kabel ongeveer 3,5 miljard (0,5
procent BBP) terwijl de produktie een omvang van 2,6 miljard
bedraagt. De handelsbalans voor telecommunicatie-apparatuur
vertoont met een export van 1,3 miljard en een import van 2,1
miljard een tekort van 0,8 miljard. De markt voor
telecommunicatiediensten zal gemiddeld naar verwachting met
tussen de 5 en 7 procent op jaarbasis groeien. Groeisegmenten
zijn met name datacommunicatie, mobiele communicatie en value
added diensten maar de betreffende markten zijn nog erg klein.
Onder redelijke groei- en concurrentiescenario's zal gegeven de
verwachte macro-economische ontwikkelingen de Nederlandse
telecommunicatiesector in 2000 zo'n 2,5 à 3 procent van het
BBP omvatten.
De positie van Nederland vertoont, in internationaal
perspectief gezien, overigens wel enkele zwakke plekken zoals de
kwetsbaarheid van de equipmentproduktie, de beperkte rol van het
midden- en kleinbedrijf als toeleverancier en producent, de
negatieve handelsbalans, de kwetsbaarheid bij internationale
ontwikkelingen in bijvoorbeeld tarieven, en de nog onvoldoende
ontwikkelde markt voor value added diensten als 'groeimotor'.
Deze bepaalt waar uiteindelijk de winst terecht komt, in
Nederland of daarbuiten. Wel kan men constateren dat belangrijke
infrastructuren zoals van de kabeltelevisie- en nutsbedrijven en
de NS (de 'tweede aanbieder') en de private netwerken kansen voor
betere benutting en daarmee versterking van de marktontwikkeling
bieden. Daar zal dan wel flink in moeten worden geïnvesteerd
- voor de 'tweede aanbieder' wordt een bedrag van 3 miljard
genoemd - waarbij het de vraag is of deze investeringen zonder
veel zicht op diensten die in een marktbehoefte voorzien te
financieren en rendabel zullen zijn.
Figuur 1 (39 Kb)
De economie van concurrentie in marktontwikkeling
Enkele studies die de Europese Commissie in het kader van
evaluatie van de telecommunicatie dienstensector heeft laten
uitvoeren, spreken over een groei van de EU-telecommunicatiemarkt
met een factor 3.5 tot 2010 onder een scenario van
'liberalisering', vergeleken met een marktgroei met een factor
2.1 onder een 'basisscenario'. Het netto effect van concurrentie
in de markt voor telecommunicatiediensten zou dan in 2010
neerkomen op een extra markt van liefst 134 miljard Ecu gegeven
een markt in 1990 van 90 miljard Ecu. Voor Nederland zouden we
uitkomen op een extra markt van rond 14 miljard gulden in 2010.
Uit het gepubliceerde materiaal wordt duidelijk dat de
belangrijkste effecten pas na vele jaren (na 1996) zijn te
verwachten. Minder duidelijk is hoe gevoelig de uitkomsten zijn
voor bepaalde veronderstellingen zoals het effect van
tariefveranderingen op de vraag, terwijl die veronderstellingen
juist voor latere jaren steeds minder betrouwbaar zijn. Zonder de
risico's, onzekerheden en de tijdshorizon in de uitkomsten te
verdisconteren ontstaat een misleidend beeld. Uiteindelijk is
natuurlijk niet de marktomvang bepalend maar de voor risico's
gecorrigeerde toegevoegde waarde.
Dergelijke studies vormen vooral de neerslag van
verwachtingen van marktonderzoekers en de hoop van beleidsmakers.
Beleidsmakers moeten daarnaast bedenken dat een dergelijke groei,
als deze al als reëel kan worden beschouwd, eerst nog
waargemaakt moet worden. Voor het realiseren van de 'groeikansen'
is méér nodig: een industriële structuur,
samenwerking binnen het telecommunicatie-cluster om goede en
duurzame projecten op te sporen waarin telecommunicatie en
telematica wordt toegepast, investeren in kennis en
kennistransfer, voortdurende innovaties in diensten, een actief
concurrentiebeleid en goed getimede en anticiperende
(her-)regulering van de markt (denk aan interconnectie). Daarom
verdienen ook ontwikkelingen zoals het intitiatief tot een
National Information Infrastructure in de Verenigde Staten en het
witboek Delors serieuze Nederlandse navolging en public-private
partnership initiatieven op een breed vlak.
Ten grondslag aan inschattingen van het effect van het
introduceren van concurrentie in de telecommunicatie liggen
structurele veranderingen in de technologische en economische
karakteristieken van de voortbrenging van
telecommunicatiediensten. Zo zullen kosten van lokale transmissie
en switching voortdurend afnemen door toepassing van
technologieën zoals glasvezel, breedband-ISDN, PCN, ATM, SDH,
ISDN over koper en ADSL/HDSL (een betere benutting van
koperkabel). Mede hierdoor is de betekenis van economies of scale
sterk verminderd. De toetreding van nieuwe partijen op specifieke
segmenten wordt vergemakkelijkt door lagere instapkosten en
nieuwe regelgeving, hetgeen blijkt uit de opkomst van value
added resellers of competitive access providers in de Verenigde
Staten en in Engeland. Ook blijkt dit uit het streven naar
integratie van kabeltelevisiebedrijven met
telecommunicatie-operators in de Verenigde Staten. Steeds meer
zicht is ontstaan, en door technologische ontwikkelingen ook
versterkt, op de verschillende activiteiten in het
voorbrengingsproces van telecommunicatiediensten die
verschillende economische karakteristieken vertonen en waar dan
ook een verschillende graad van concurrentie op mogelijk is. Dit
ontbundelingsproces is zover voortgeschreden dat zelfs lokale
netwerkconcurrentie langzamerhand onder bepaalde condities
economisch zin heeft, hetgeen intussen uit een aantal voorbeelden
blijkt. De economie van het lokale access network en van nieuwe
geavanceerde data- en mediadiensten staat in de Verenigde Staten
en Groot-Brittannië zowel qua onderzoek als qua toepassing
zeer in de belangstelling daar het als toegangspunt tot de klant
van grote strategische betekenis is; in Nederland laat deze
belangstelling te wensen over.
De genoemde competitieve bewegingen zorgen voor een
principiële druk op de bestaande door kruissubsidies
gekenmerkte tariefstructuren in de richting van kostengebaseerde
tarieven en in verband daarmee een versterkte stimulans naar
produktiviteitsgroei en efficiency, en mogelijk ook, afhankelijk
van de gekozen strategie, naar differentiatie in diensten en
gerichte investeringen. Anderzijds leidt competitieve
prijsvorming naar waarschijnlijkheid tot een sterker groeiende
markt mits daarvoor een draagvlak bestaat (zie boven). Het idee,
misschien zelfs eerder de hoop achter de scenariostudies is dat
de groei van de markt in termen van verkeer en diensten voldoende
zal zijn om de potentieel nadelige gevolgen voor de nu dominante
operators op te heffen. Creatieve oplossingen zoals de wijze
waarop met verplichtingen van operators wordt omgegaan en het
laten meebetalen van alle toetreders aan het tegen uniforme
voorwaarden beschikbaar stellen van een minimumpakket aan
basisdiensten en aan een mogelijk access deficit voor de
bestaande operator kunnen daartoe bijdragen. Op overigens
verschillende wijze geschiedt dit ten dele al in Australië en
de Verenigde Staten, en in het kader van recente
interconnectiediscussies in Groot-Brittannië.
Uit ervaringen die tot nog toe in diverse landen met het
introduceren van concurrentie in de telecommunicatie zijn
gemaakt, kunnen lessen worden geleerd. Deze kunnen de te
ondernemen brede initiatieven op weg naar een Nederlandse
Informatie- en Telecommunicatie Infrastructuur juist versterken.
Minstens zo belangrijk is ook dat ze een gevoel voor nuancering
van de rol van concurrentie en beter begrip voor de condities
waaronder het effect van concurrentie pas wordt gerealiseerd,
zouden kunnen oproepen.
Figuur 2 (137 Kb)
Effecten van concurrentie: landenvergelijking
De recent verschenen 'Communications Outlook 1993' van de OESO
biedt de mogelijkheid om na te gaan of er samenhang bestaat
tussen het niveau van concurrentie in telecommunicatie en een
aantal prestatie-indicatoren zoals tarieven, produktiviteit,
marktgroei en marktomvang. Een scheidslijn tussen hoop,
verwachting en realiteit is vaak moeilijk te trekken. Dit blijkt
ook hier, want tussen de regels door valt ondanks de nuanceringen
te merken dat de OESO niet alleen graag zou willen dat een
dergelijk verband er was, maar dit verband eigenlijk ook verwacht
en vervolgens zelfs constateert hoewel nadere analyse van de data
(figuur 2) duidelijk maakt dat daarvoor lang niet altijd een
basis voorhanden is. Nu is dit ook niet nodig, want er is een
sterker pro-competitie argument denkbaar dan de samenhang tussen
liberalisering en prestatie. Dit vereist echter inzicht in de
onderliggende karakteristieken van de sector, de marktcondities
en de nationale omstandigheden.
Allereerst een analyse van de data. Met enige
voorzichtigheid kan worden geconcludeerd dat competitie de
ontwikkeling van de markt in telecommunicatiediensten gemeten als
percentage van het nationale BBP stimuleert. Met name geldt dit
duidelijk in landen als Australië, Groot-Brittannië, de
Verenigde Staten en Nieuw Zeeland, landen met een hoge graad van
liberalisering die een groeiend en hoog aandeel van de
telecomsector als percentage van het BBP kennen. Opmerkelijk is
echter wel dat dit effect in Japan, dat eveneens een hoge graad
van liberalisering kent, afwezig is: daar daalt het aandeel van
telecommunicatie in het BBP en is bovendien relatief laag. Bij
marktgroei valt op dat landen zoals Australië, Finland, de
Verenigde Staten, Groot-Brittannië, Zweden en Nieuw Zeeland
hoog scoren. Dit zijn landen met netwerkcompetitie. Een redelijk
sterke samenhang lijkt ook aanwezig voor de indicator
'produktiviteitsgroei', waar landen als Australië, Nieuw
Zeeland, Nederland, Japan en Duitsland in overeenstemming met hun
graad van liberalisering scoren.
Anderzijds zijn er ook duidelijke afwijkingen van
verwachtingspatronen. Japan scoort ook voor de indicatoren
'marktgroei', 'investeringen' en 'digitalisatiegraad' te laag.
Voor wat betreft de zakelijke tarieven scoren Nieuw Zeeland, de
Verenigde Staten en Australië te laag terwijl eigenlijk
alleen Zweden conform verwachting scoort. Kijkend naar het
produktiviteitsniveau valt op dat alleen Japan overeenkomt met de
verwachting terwijl Australië, Zweden, Groot-Brittannië
en de Verenigde Staten tegenvallen.
Het blijkt dat om verschillen tussen landen te verklaren,
gekeken moet worden naar nationale factoren in de markt, de
economie en zelfs de cultuur die de uitgangsposities van landen
kleuren. Zo zijn er verschillen in niveau van de infrastructuur,
penetratiegraad, regelgeving en marktcondities die hun uitwerking
doen gelden. Concurrentie in de telecommunicatie is nog van
relatief recente datum, en op het gebied van netwerkconcurrentie
heeft nog maar een heel beperkt aantal landen ervaring (de
Verenigde Staten vanaf midden jaren zeventig ,
Groot-Brittannië vanaf 1983, Japan, Nieuw Zeeland,
Australië, Zweden vanaf eind jaren tachtig/begin jaren
negentig). De genoemde verschillen brengen met zich mee dat
relatief hoge scores te danken kunnen zijn aan 'inhaaleffecten'.
Heel belangrijk lijkt daarnaast de wijze waarop het totale
potentieel aan effecten van concurrentie niet alleen wordt
gegenereerd door diverse factoren (met name verkeers- en
produktiviteitsgroei en omzet- en marktgroei) maar ook wordt
verdeeld over de diverse betrokken partijen en
aanwendingsmogelijkheden: de operators (winstniveau,
investeringen, financiële structuur), overheid (belastingen),
aandeelhouders (dividendniveaus) en de gebruikers
(tariefdalingen). Omdat het ten dele substituerende effecten
betreft is het eigenlijk in het geheel niet vreemd dat
landenvergelijkingen op indicatoren een op het eerste gezicht een
teleurstellend beeld te zien geven van de effecten van
concurrentie. Dit blijkt ook wel wanneer we de beide factoren
produktiviteit en marktgroei die het meest bepalend zijn voor het
genereren van concurrentie-effecten tezamen nemen en relateren
aan de liberaliseringsgraad van landen. Dan komen de aan
liberalisering toe te rekenen effecten beter uit de verf, zij het
dat de diverse landen verschillen in de precieze manier waarop
deze effecten worden behaald. Bij Japan moet eerder gekeken
worden naar produktiviteit dan naar marktomvang (en wellicht
eerder nog naar de sterke verkeersgroei); bij de Verenigde
Staten, Zweden en Groot-Brittannië eerder naar marktomvang en
-groei; en bij Nieuw-Zeeland (en ook bij landen als Nederland en
Duitsland) naar beide.
Voor een aantal indicatoren is het effect van concurrentie
goed te herleiden tot omgevingsfactoren naast de doorwerking van
het marktmechanisme. De meeste private netwerken in Europa zijn
aan te treffen in landen met netwerkconcurrentie en daaruit
voortvloeiende lage huurlijntarieven (Groot-Brittannië en
Zweden). Ook voor de tarieven van sterk marktafhankelijke
diensten zoals huurlijnen of tarieven voor gebruikersgroepen met
marktmacht valt het effect van concurrentie duidelijk te
constateren. Tarieven voor huurlijnen zijn immers het laagst in
achtereenvolgens Groot-Brittannië, de VS en Japan. Op
tarieven voor telefonie werken echter vele krachten: naast het
effect van concurrentie ook de tariefstrategie van de overheid en
van operators (tariefbalancering), de wijze van prijsregulering,
de afschrijvingsmethoden en de toename van produktiviteit. Bij de
analyse van produktiviteitsverschillen moet rekening gehouden
worden met zowel niet-concurrentie-afhankelijke factoren zoals
penetratie (lijnen per inwoner), netwerkgebruik (calls per lijn)
en prijselasticiteit als met concurrentie-afhankelijke factoren
zoals tariefniveaus en werkorganisatie. Zo kent de vs een
'cultureel bepaald' hoog niveau van netwerkgebruik en penetratie
hetgeen de factor produktiviteit uiteraard sterk beïnvloedt
en een zinvolle vergelijking tussen landen bemoeilijkt.
De dynamiek van concurrentie
In de Verenigde Staten, maar overigens ook in het Verenigd
Koninkrijk, gaan de ontwikkelingen in zeer sterke mate in de
richting van volledige lokale concurrentie. De introductie van
concurrentie heeft na de beslissing tot ëontvlechtingë
van 1982
een complex patroon gevolgd van overheids- en juridische
beslissingen (restricties op activiteiten van lokale en
lange-afstandsaanbieders in elkaars markten), ontwikkelingen in
regulering (herbalancering van lokale en lange-afstandstarieven,
verplichting tot gelijke toegang voor lange-afstandsaanbieders
tot lokale netwerken, interconnectievoorwaarden) en
concurrentiestrategieën van de betrokken marktpartijen.
Hieruit
blijkt wel dat niet uitsluitend gesproken kan worden van
introduceren van concurrentie 'sec': de begeleidende regelgeving
heeft een geweldige invloed gehad. Veel regelgeving die
oorspronkelijk de bedoeling had van het tegengaan van excessieve
marktmacht (zoals de 'line of business' en 'cross-ownership'
restricties die de activiteiten van lokale telecom operators in
R&D, in kabeltelevisie en in lange-afstandstelefonie verboden)
belemmerde gaandeweg de ontwikkeling van echte
concurrentieverhoudingen en daarmee ook investeringen in de
infrastructuur. De meest recente ontwikkelingen in de Verenigde
Staten houden hier ook rekening mee: de invoering van 'price
CAPs' (1989), de onlangs sterk vergrote mogelijkheden van de
lokale Bell Operating Companies tot exploitatie van value added
diensten en videotransmissie. De recente adviezen (1992) van de
Federal Communications Commission pleiten ervoor de restricties
voor telecommunicatie-operators op het vlak van kabeltelevisie op
te heffen, om sterk aangescherpte verplichtingen tot
interconnectie en open toegang te bieden aan concurrenten
('Competitive Access Providers') van de lokale telecom-operators.
Bij dit laatste gaat de FCC zelfs zover CAP's toe te staan hun
apparatuur (multiplexers en dergelijke) in centrales van de
lokale operators te plaatsen (fysieke of virtuele collocation),
hetgeen overigens op felle tegenstand is gestuit. Belangrijk
signaal voor de toekomstige concurrentieverhoudingen tussen
lokale en lange-afstandsoperators, voor de groei van zowel de
telecommunicatiemarkt als de mediamarkt is tenslotte ook de
samenwerking tussen Time Warner en US West en de overname van
McCaw door at&t.
In de lange-afstandsmarkt heeft concurrentie over het
algemeen gunstige gevolgen gehad, met name op de tarieven (daling
van reëel 60 procent sinds de ontvlechting), de efficiency en
de
kwaliteit van diensten. Na een periode van prijsconcurrentie
hebben MCI en US Sprint een strategie van kwaliteitsverhoging
gevolgd en heeft at&t als reactie daarop haar
moderniseringsprogramma versneld uitgevoerd en zo haar
produktiviteit verhoogd. Uiteindelijk heeft at&t haar dominante
positie kunnen stabiliseren op een marktaandeel van ongeveer 70
procent.
Dit neemt niet weg dat de kwaliteit en de investeringen in
de telecommunicatie-infrastructuur in de Verenigde Staten
onderwerp van zorg is, getuige een rapport van de National
Telecommunications and Information Administration. Het lage en
zelfs dalende niveau van de investeringen in de afgelopen 10 jaar
is waarschijnlijk veroorzaakt door de restricties op de
activiteiten van Bell Operating Companies op het gebied van
kabeltelevisie, maar zeker ook door hun monopoliepositie op de
lokale markten. Zoals boven aangegeven zijn er echter
overduidelijke tekenen dat de lokale concurrentie aantrekt.
Activiteiten van 'bypass'-bedrijven en nieuwe technologische
mogelijkheden als tweeweg kabelsystemen en Personal
Communications Networks geven daartoe de impuls. Deze
activiteiten bedreigen de inkomsten van de lokale operators die
zich uit deze situatie willen redden door kabeltelevisie
activiteiten en lange-afstandstelecommunicatie aan te kunnen
bieden. Inkomsten van de lokale operators uit 'access' bedragen
immers liefst 25-30 percent van de totale inkomsten, terwijl ze
rond 50 procent van de kosten voor lange-afstandsaanbieders
vormen.
Daar waar al concurrentie in de lokale markt bestaat, zijn
duidelijk positieve effecten gesignaleerd in de vorm van
tariefdalingen en versnelling van investeringen in moderne
glasvezelnetten. Bekend is ook dat de Bells omvangrijke
investeringen voorbereiden (Pacific Bell 30 miljard, Bell South
16 miljard, tci en Bell Atlantic 26 miljard dollar,
enzovoort).
In Groot-Brittannië heeft de privatisering van 1984 en
de
liberalisering gemengde gevolgen gehad. Het duopoliemodel heeft
nauwelijks echte concurrentie opgeleverd, ook veroorzaakt door de
trage regeling van interconnectie tussen Mercury en British
Telecom). BT heeft een marktaandeel van 97 procent van de
binnenlandse telefonie-aansluitingen en 93 procent van de waarde
van de Britse telecommunicatiemarkt. Tekenend is dat British
Telecom pas de afgelopen jaren serieus aan verbetering van de
produktiviteit is begonnen. De tariefregulering via een 'price
CAP' systeem heeft het maken van excessieve winsten door British
Telecom niet verhinderd terwijl niet kan worden gezegd dat de
kwaliteit van de diensten sterk is verbeterd. Concurrentie heeft
met name goed gewerkt in termen van verkeers- en marktgroei, en
modernisering van het netwerk. Met name de zakelijke
grootverbruiker heeft kunnen profiteren. Op korte termijn moet
ook aanzienlijke concurrentie worden verwacht van netwerken met
nationale dekking als Energis en Ionica (radiotechnologie) en
waarschijnlijk ook AT&T die licenties hebben verkregen of
aangevraagd. Energis onderhandelt met kabeltelevisiebedrijven om
lokale koppeling te verkrijgen. Interessante ontwikkeling is
voorts ook de concurrentie op de lokale markt, met name vanuit de
kabeltelevisie ('kabeltelefonie'). De omvang van de markt in
absolute termen is nog gering maar de groei is zeer aanzienlijk.
Interconnectie wordt gezien als een cruciale voorwaarde voor het
ontstaan van concurrentie. De recente discussie hierover gaat in
de richting van scheiding van BT-activiteiten (accounting
separation) als hulpmiddel om niet-discriminerende tarieven af te
dwingen, naast een stelsel van access deficit betalingen aan BT
als vergoeding van verlies aan winstgevendheid in het lokale
netwerk.
In Japan is sinds 1985 concurrentie via private
netwerkinfrastructuren ook op de basisdiensten mogelijk. Sprake
is van aanzienlijke maar pragmatische regelgeving. Er is op de
lange-afstandsmarkt een aanzienlijke concurrentie ontstaan, die
heeft geleid tot tariefdaling van het lange-afstandsverkeer,
speciaal op bepaalde routes zoals Tokio-Osaka en internationaal.
Totstandkoming van bedrijfsnetwerken wordt sterk gestimuleerd.
Overigens is niet zozeer sprake van marktvergroting als wel van
een sterke toename van het verkeer, en het zodanig wegtrekken van
verkeer door de nieuwe concurrenten ten koste van de dominante
operators NTT en KDD dat er zeker sprake is van een bedreiging.
In een aantal andere landen zijn de ontwikkelingen nog te
recent om tot eenduidige conclusies te leiden. Leerzaam is de
ontwikkeling in Duitsland geweest, waar kunstmatig hoog gehouden
huurlijntarieven een beperkende factor zijn geweest. Na
deregulering bleek dat de ontwikkeling van de value added markt
beperkt bleef doordat grote bedrijven al eigen netwerken hadden
opgezet. Het potentiële welvaartsverlies daarvan is geschat
op
wel 0,5 procent van het Duitse BBP. In Australië is pas
recent
tot netwerkcompetitie in de vorm van een duopolie besloten
(1990). Er is een felle prijsconcurrentie ontstaan tussen Telecom
Australia en de nieuwkomer Optus, maar ondanks dat er tijdig
aandacht is besteed is aan de interconnectieproblematiek zien de
kansen voor Optus gezien de intact gebleven dominante positie van
Telecom er niet zo gunstig uit. Opmerkelijk maar niet zo bekend
zijn de ontwikkelingen in Zweden, waar sprake is van volledige
concurrentie. Zweden kent relatief lage tarieven, een sterke
marktgroei, een hoog niveau van digitalisering en een hoog
investeringsniveau. In Nieuw-Zeeland is sprake van volledige open
markt onder afwezigheid van enige regelgeving, maar er is
eigenlijk geen feitelijke concurrentie tot stand gekomen.
Mogelijk ligt de oorzaak daarvan juist in het ontbreken van
concurrentiebevorderende regelgeving. Tenslotte wijzen we op
Finland waar een situatie bestaat met zeer vele concurrerende
lokale telecom-operators hetgeen nog eens aangeeft dat
concurrentie op infrastructuur heel goed mogelijk is.
Conclusies en vooruitblik
Terugkijkend naar de effecten van concurrentie in de
telecommunicatie zoals die in diverse landen zijn gegenereerd,
valt op dat nauwelijks direct oorzakelijk verband zichtbaar wordt
tussen de graad van liberalisering en diverse
prestatie-indicatoren (met uitzondering misschien van het effect
op de bijdrage van telecommunicatie aan het BBP). Daarvoor zijn
de onderliggende processen te complex en de uitgangsposities en
nationale factoren te verschillend. Dit bemoeilijkt een
landenvergelijking op basis van indicatoren maar biedt wellicht
een eerlijker en nuttiger beeld van de rol die concurrentie in
specifieke nationale omstandigheden in de marktontwikkeling
speelt. Introduceren van concurrentie is te vergelijken met
investeren in 'groeikansen'; kritische factoren zoals industrie-
en dienstenbeleid, technologiestimulering en regelgeving zouden
in onderlinge samenhang moeten worden ingezet om deze groeikansen
ook daadwerkelijk te realiseren.
De ontwikkelingen in landen met netwerkconcurrentie zoals
Japan, de Verenigde Staten en Groot-Brittannië tonen dat de
invoering van concurrentie geenszins betekent dat geen
regelgeving meer nodig is. De problemen waarvoor men zich gesteld
ziet zoals interconnectie van netwerken en diensten zijn ook
geenszins triviaal. De ervaring in een aantal landen en de trend
naar ontbundeling toont wel aan dat netwerkconcurrentie in
telecommunicatie mogelijk is. Tegelijk bieden de technologische
ontwikkelingen en trends tot convergentie steeds weer ruimte voor
nieuwe vormen van machtsconcentraties, getuige de recente
overnames en samenwerkingsverbanden in de Verenigde Staten. Dit
betekent dat het belang van concurrentiebeleid en andere
regelgeving zeker niet zal verminderen. Een gebied waarop dat ook
voor Nederland duidelijk zal worden is dat van de media en de
audiovisuele sector.
Nogmaals dient in dat verband te worden gewezen op het grote
en strategische belang van de local loop als toegangskanaal naar
de klant (de consument, maar ook bedrijven). Openen van de local
loop voor concurrentie, investeren in de betreffende
infrastructuur en verbeteren van de koppelingsmogelijkheden
tussen de verschillende local loops zal de komende jaren een der
belangrijkste vraagstukken worden. Meer dan 50 procent van alle
investeringen vindt plaats in de local loop. Fundamenteel is hier
de technologiegedreven trend naar convergentie van
infrastructuren, uitmondend in convergentie van bedrijfstakken en
sectoren tot een 'multimedia-industrie'.
In diverse landen met netwerkconcurrentie is uiteindelijk de
ervaring opgedaan dat regelgeving een kritische grootheid is bij
het realiseren van competitieve verhoudingen in de
telecommunicatiemarkt. Een belangrijk aspect daarbij is het
creëren van voorwaarden voor interconnectie (met name
verrekentarieven, kwaliteit, nummering, gelijke toegang, access
deficit bijdrage, standaarden) tussen netwerken en diensten van
alle concurrerende aanbieders. Hierbij speelt een belangrijke rol
hoe reële concurrentieverhoudingen kunnen worden gerealiseerd
terwijl tegelijkertijd de dominante operator niet te zeer wordt
benadeeld maar wel geprikkeld wordt tot efficiency een
belangrijke rol. Wellicht is een vorm van accounting separation
gecombineerd met inzicht in kostenbepalings- en
tariefstellingsmethoden een pragmatische oplossing. Men is in
Nederland geneigd om na alle discussies over de PTT vreemd tegen
'ontvlechting' aan te kijken maar in de Verenigde Staten en
Groot-Brittannië ligt dat anders en worden duidelijke
garanties
ingebouwd ter voorkoming van prijsdiscriminatie en excessieve
kruissubsidiëring. Ook in de recente EU-studie naar
ONP-toepassing op de local loop waarin interconnectie een
prominente plaats heeft worden dergelijke garanties aanbevolen.
De problematiek van interconnectie krijgt nog een extra dimensie
bij intelligente netwerkfuncties. Uiteindelijk zal in een
concurrerende doorzichtige markt op basis van een divers aanbod
van produkten en diensten het belang van het instrument
regelgeving sterk zijn verminderd.
Bij het openen van de telecommunicatie- en mEDIamarkt voor
concurrentie spelen ook belangrijke handelspolitieke vragen.
Amerikaanse kabel- en telecommunicatiebedrijven investeren in
Europa de komende jaren zo'n 15 miljard gulden in infrastructuur,
niet alleen in Groot-Brittannië maar ook in Frankrijk,
Scandinavië en Oost-Europa. Dat is goed voor eindgebruikers,
maar
een bedreiging voor de Europese telecommunicatiesector daar de
winsten naar elders verdwijnen. Het witboek-Delors beoogt hier
een tegenwicht te bieden en het is noodzakelijk dat ook in
Nederland de bestaande gefragmenteerde aanpak wordt losgelaten en
zoiets als modern industriebeleid voor de gehele mEDIa en
telecommunicatiesector ontstaat. Het is daarbij allereerst van
belang om een goed beeld te krijgen van de diensten en
faciliteiten die in de diverse marktsegmenten zullen ontstaan en
te bezien waar voorlopersposities kunnen worden ingenomen. Naast
nationaal georiënteerde initiatieven rond dienstontwikkeling,
demonstratieprojecten voor specifieke doelgroepen en sectoren,
verbeteren van de overheidsinformatievoorziening, koppelen van
local loops, upgraden van EDI- en videotexprojecten, op gang
brengen van de toegang tot databanken zou ook een meer
internationale gericht beleid zinvol zijn gericht op het
creëren
van praktische Europese samenwerking.
dg xiii/a/1/a (1993), Open Network Provision Applied to the Local
Loop. Final Report, Analysys Ltd.
Ministerie van Verkeer en Waterstaat (1993), Hoofdlijnennotitie
Herziening Wet op de Telecommunicatievoorzieningen.
oecd (1993), Communications Outlook 1993. Paris.
Schaffers, H., S. Maltha & G. Fahrenkrog (1993), De economische
betekenis van telecommunicatie voor Nederland. Studie in opdracht
van het ministerie van Verkeer en Waterstaat door Studiecentrum
voor Technologie en Beleid tno.
Schaffers, H. (1993), De effecten van competitie in
telecommunicatie. Comparatieve landenanalyse en case studies naar
marktdynamiek. Studie verricht door stb-tno. Ministerie van
Economische Zaken.
|
|
