1998: de laatste stap in
de liberalisering van
telecommunicatie?

De huidige ontwikkelingsfase van de telecommunicatiesector in West-Europa kenmerkt zich door innerlijke tegenstrijdigheden: enerzijds is er verzet tegen de ouders, of de regelgevers. Ander zijds bestaat er de neiging de zekerheden van het verleden te bewaren, of de ultieme veiligheid van de moederschoot.

Dit patroon ziet men terug bij de nationale en internationale beleidsontwikkeling. Na een lange periode van bevoogding door de staat werd vanaf 1985, na de zogenaamde 'Telespeed-zaak', eerst door de Europese Commissie en daarna door het Hof (1) de deur naar toekomstige liberalisering van de sector ruim op een kier gezet. Het Groenboek telecommunicatiediensten en -apparatuur uit 1987 gaf de route verder aan: een groter aanbod van ge avanceerde diensten door meerdere partijen tegen lagere kosten zou in een concurrerende Europese telecommunicatiemarkt moeten resulteren. De liberalisering van de telecommunicatiediensten en infrastructuur werd schoorvoetend ter hand genomen.

Liberaliseren bleek een goed idee, scheiding van regelgevende en uitvoerende bevoegdheden kon de Europese telecommunicatiegemeenschap ook nog wel waarderen, maar een volledig opgeven van verworven posities op het gebied van de basisdien sten, en dan met name op het gebied van telefonie, was een brug of wat te ver. Het compromis bleek in december 1989 te bestaan uit enerzijds het harmoniseren van de toegang tot telecommunicatienetten (zoals neergelegd in de Kaderrichtlijn Open Network Provision van juni 1990 (2) en anderzijds het liberaliseren van alle niet-spraakdiensten en huurlijnen (zoals neergelegd in de Dienstenrichtlijn, (3) eveneens van juni 1990). Het was een wat magere vertaling van de liberaliseringseuforie, maar op dat moment was dit het maximaal haalbare.

De verkoop van randapparatuur werd het eerst blootgesteld aan vrije mededinging. (4) De uit 1988 stammende Europese richtlijn heeft inmiddels in alle lidstaten zijn vrijmakende krachten doen voe len, zij het onder protesten van gevestigde ordes. In 1990 werd de bovengenoemde 'mededingingsrichtlijn' met betrekking tot telecommunicatie diensten van kracht. Evenals bij de richtlijn ten aanzien van randapparatuur het geval was, betrof het ook hier een richtlijn die door de Europese Commissie was uitgevaardigd op basis van artikel 90 lid 3 eeg-Verdrag. Met deze handelswijze wilde de Commissie de lidstaten duidelijk maken dat wat haar betreft de normale mededinging van toepassing diende te zijn op telecommunicatiedien sten.

Overigens is het natuurlijk zo dat het gehele Verdrag van toepassing is op de telecommunicatiesector. Dat wil zeggen, de artikelen wat betreft het vrije verkeer van diensten (55-66 eeg) en van het Europese mededingingsrecht (artikelen 85/86 en 90) zijn 'gewoon' van toepassing. De exclusieve positie van ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang (zoals die van de meeste Europese ptt's) is een uit zondering op basis van het feit dat die bijzondere taak niet verhinderd mag worden.

Enkele zuidelijke lidstaten verzetten zich nog te gen de competentie die de Commissie meende zich toe te kunnen eigenen op basis van artikel 90. In maart van dit jaar bleek echter dat het Hof van Justitie de opvatting van de Commissie ten aanzien van haar competentie op basis van artikel 90 bevestigde. (5)

Het Review Document

Het eerdergenoemde politieke compromis van december 1989 leek voorlopig voldoende voor de lidstaten, maar voor alle zekerheid was in respec tievelijk artikel 8 en artikel 10 van zowel de onp- als de Dienstenrichtlijn de verplichting opgenomen van de Commissie om in 1992 de ingeslagen weg opnieuw te bezien. De Commissie heeft deze kans met beide handen aangegrepen. In oktober vorig jaar publiceerde de Commissie de beoogde evaluatie van het gevoerde beleid: de Communication by the Commission of 21 October 1992 on the 1992 Review of the situation in the telecommunica tions sector.(6) Hierin werd kort en goed geconsta teerd dat de richtlijnen (a) niet ver genoeg gingen en (b) niet goed werden ingevoerd. In de meeste Europese landen waren (en zijn!) de richtlijnen nog steeds niet (volledig) in de nationale regelge ving geïmplementeerd. Ook Nederland hanteert door middel van zijn mededelingen in de Staats courant het principe van de 'plakband'-regelgeving.

De Commissie meende dat het beleid van de lidstaten er de oorzaak van is dat er in de eg nog slechts in zeer geringe mate breedbandhuurlijnen beschikbaar zijn, en dat bovendien de telecomtarieven in Europa nog steeds relatief hoog zijn. Om hiervoor een oplossing te vinden, en daarmee de concurrentiepositie van telecommunicatieonder nemingen in en buiten de Europese markt te versterken, besloot de Commissie over te gaan tot een brede consultatie van overheden en marktpartijen in de verschillende lidstaten. Het moet gezegd dat de Commissie deze consultatie met verve en toewijding heeft uitgevoerd.

In de Review worden enkele knelpunten gesig naleerd rond de al eerder gestarte liberalisatiepro cessen op telecomterrein:

- grote verschillen binnen Europa op het terrein van kwaliteit, prijs en interconnectie;

- hoge, niet op kosten gebaseerde tarieven voor intracommunautaire verbindingen;

- vertraging bij de introductie van innovatieve netwerken en diensten;

- gebrek aan redelijk geprijsde hoge-snelheid -huurlijnen.

De Commissie noemt vier mogelijke wegen waarlangs een verwezenlijking van de doelstellingen van het eg-beleid in meer of mindere mate zou kunnen worden bereikt:

1 bevriezing van het huidige liberaliseringsproces en handhaving van de status quo;

2 intensieve regulering van tarieven en investerin gen op eg-niveau, met name ter beteugeling van de te hoge tarieven tussen de lidstaten;

3 totale liberalisering van het nationale en interna tionale spraakverkeer;

4 liberalisering van alleen het spraakverkeer tussen de lidstaten.

De optie die in de Review de voorkeur had van de Commissie was optie 4. Waarschijnlijk had de Commissie het idee dat deze optie, gezien als tus senstap naar de definitieve liberalisering van alle telecommunicatie diensten (optie 3), voorlopig het maximaal haalbare zou zijn, gezien de houding van de verschillende lidstaten. Het intracom munautaire verkeer betreft immers slechts vier procent van het totale spraakverkeer. Deze optie zou op zich in ieder geval leiden tot verlaging van met name internationale tarieven, kwaliteitsverhoging door concurrentie en stimulansen voor het aanbieden van geavanceerde telecomdiensten. Verder werd het noodzakelijk geacht dat door de Commissie, in overleg met de lidstaten, een duidelijk tijdpad zou worden uitgezet waar deze tussen stap dan deel van zou uitmaken. Als een gefaseerde tussenstap was optie 4 voor het Nederlandse bedrijfsleven aanvaardbaar, mits duidelijke randvoorwaarden zouden worden aangegeven. Anders zou via U-bochtconstructies (het omleiden van nationaal verkeer via het buitenland) ook nationaal spraakverkeer de facto vrijkomen. Al met al leek optie 4 een mager compromis. Gelukkig bleek echter dat uit de Commissie-ingrediënten toch een betere taart te bakken was.

Het Standpunt van de Geconsulteerde Organisaties

In de consultatieronde werd de mening van 130 verschillende organisaties uit de lidstaten betrok ken. Hierover werd gerapporteerd op 26 maart 1993 in een High Level Meeting van hoofden van telecombeleidsafdelingen van lidstaten. Ter voor bereiding van deze rapportage was een document opgesteld met daarin een uitgebreide neerslag van de consultaties, een tijdschema en een ontwerp resolutie voor de Raad van Telecomministers.

In het algemeen waren de geconsulteerde orga nisaties en lidstaten van mening dat verdergaande liberalisering zou leiden tot verbeterde groei van de telecommunicatiemarkt en dat dit de economie als geheel zou bevorderen. Men was het eens met de door de Commissie reeds gesignaleerde belemmeringen van liberalisering:

- hoge internationale tarieven;

- het ontbreken van geschikte huurlijnen;

- gebrek aan geavanceerde diensten.

Het was zonder meer verrassend dat vrijwel alle betrokken partijen, inclusief de meeste Europese netwerkbeheerders, van mening waren dat juist de derde optie, volledige liberalisering van telecom diensten, als uiteindelijke doelstelling zou moeten worden aanvaard. De noodzaak van een tussenstap als de vierde optie werd eigenlijk nauwelijks inge zien. Het is niet onwaarschijnlijk dat de te verwachten toename van het verkeer hierbij een rol heeft gespeeld. Volgens de Commissie zou door optie 3 het telecomverkeer in het jaar 2010 verviervoudigd zijn.

In Nederland had ook de Raad van de Centrale Ondernemingsorganisaties rco zich in een brief aan de minister van Verkeer en Waterstaat op het standpunt gesteld dat het zuiverder zou zijn direct te streven naar optie 3, zonder tussenstap, met bo vendien een gelijktijdige introductie van competitie op de infrastructuur. De rco waarschuwde voor overregulering. Optie 2 achtte zij om deze re den ook het minst aantrekkelijk. Ook bij optie 4 zou er sprake kunnen zijn van niet-noodzakelijke regulering, doordat immers een afbakening zou moeten worden gemaakt tussen intracom munautair verkeer en ander nationaal en internationaal verkeer.

De Resolutie

Gesterkt door de uitkomst van de consultatieronde kwam de Commissie met een ontwerpresolutie waarin de intermediaire oplossing werd overgeslagen. In het aanvankelijke voorontwerp van maart 1993 werd nog uitgegaan van een aanpak in twee fasen: in de periode tot 1995 zou worden toegewerkt naar liberalisering van het spraakverkeer tus sen de lidstaten; van 1996 tot 1998 zou de volledige liberalisering worden gerealiseerd. Deze tweestapsopzet bleek verdwenen uit de definitieve ont werpresolutie die op 10 mei tijdens de eg Telecom-Raad) werd besproken.

Wel werd door de commissarissen Van Miert (Mededinging) en Bangemann (Telecommunica tie) een andere vorm van tweefasenstructuur gepresenteerd . Dit betrof het voorstel om op korte termijn het gebruik toe te staan van alternatieve telecommunicatienetten (zoals kabeltelevisienetten en gemachtigde infrastructuren) voor spraaktelefo nie volgens reeds aanvaarde beginselen van liberalisering. Een interessant bijkomend punt was dat voorgesteld werd om ook binnen besloten gebruikersgroepen (closed user groups) spraakverkeer op korte termijn toe te staan. Het probleem dat zich hierbij echter onmiddellijk voordeed was dat lidstaten nogal uiteenlopende opvattingen bleken te hebben over de inhoud van het begrip 'closed user groups'. De opvatting varieert van 'bedrijfsnetwerk binnen dezelfde rechtspersoon', via 'conglomeraat van bedrijven met sterke economische en juridi sche verbondenheid' (zoals filialen) tot 'op contractuele basis bestaande relatienetwerken'. In deze laatste uitleg zouden Albert Hein én haar klanten én haar toeleveranciers tezamen een closed user group vormen!

In de uiteindelijke resolutie die op 16 juni 1993 door de eg Telecom-Raad werd geaccordeerd is ook dit concept van 2 snelheden verdwenen. Het gebruik van alternatieve infrastructuren is onder gebracht bij een algemene studie ten behoeve van een binnenkort te verschijnen Groenboek aan gaande telecommunicatie infrastructuren en kabel-tv netwerken. Op de situatie met betrekking tot closed user groups wordt niet teruggekomen.7 Verder is in de resolutie het beginsel opgenomen van reciprociteit ten aanzien van netwerken van derden met betrekking tot toegang tot de markt. Hiermee kwam de Raad tegemoet aan een wens van vele aanbieders van netwerken en diensten. Gezien het belang van de resolutie wordt in het volgende in grote lijnen de inhoud ervan weerge geven.

De Inhoud van de Resolutie van 16 juni 1993

Er bestaat consensus over de volgende uitgangspunten van het telecommunicatiebeleid van de Europese Gemeenschap:

- er zal verdere liberalisering van de telecommuni catiemarkt plaatsvinden;

- het is een kwestie van algemeen belang om (a) de financiële stabiliteit van de telecommunica tiesector te handhaven, (b) universele dienstverlening te waarborgen en (c) de tariefstructuren verder aan de kosten aan te passen;

- het is onmisbaar om een duidelijk tijdschema van veranderingen in regelgeving te hebben;

- er zal een realistische benadering gevolgd moet worden ten aanzien van de perifere gebieden van de Gemeenschap met minder ontwikkelde net werken;

- het is noodzakelijk dat bestaande regulering, met name de Dienstenrichtlijn, nu snel en effectief wordt geïmplementeerd;

- het beschikbaar zijn van een geavanceerde infra structuur en van geavanceerde en efficiënte tele comdiensten is van Europees belang;

- het openen van de interne telecommunicatie markt voor derde landen dient afhankelijk te worden gesteld van reciprociteit.

De belangrijkste aandachtspunten voor de verdere ontwikkeling van telecombeleid zijn:

- maatregelen in het kader van Open Network Provision die de basis vormen voor de definitie van universele dienstverlening, interconnectie en de wederzijdse erkenning van vergunningen;

- onafhankelijkheid van telecomorganisaties van overheden met het oog op de ontwikkeling van een goede concurrentiepositie op de wereld markt;

- transparantie in het beleid ten aanzien van de te lecominfrastructuur;

- evenwichtige externe handelsbetrekkingen op basis van reciprociteit;

- heldere en stabiele regelgeving op basis van het subsidiariteitsbeginsel: slechts op eg-niveau regelen wat niet op nationaal niveau geregeld kan worden;

- mededingingsregels die rekening houden met de noodzaak tot samenwerking ten aanzien van transeuropese netwerken en met de marktpositie van Europese netwerkexploitanten binnen en buiten Europa;

- een geharmoniseerde en open interne markt voor telecomapparatuur én de noodzaak van vergelijkbare en effectieve toegang tot derde landen.

De Raad ziet op korte termijn als doelstelling van het telecommunicatiebeleid:

- het vaststellen van verdere regelgeving op het terrein van onp en satellietcommunicatie, en snelle implementatie van reeds van kracht zijnde richtlijnen;

- het vóór 1994 ontwikkelen van een Gemeen schapsbeleid op het gebied van mobiele communicatie;

- het vóór 1995 ontwikkelen van een Gemeen schapsbeleid op het gebied van telecommunicatie-infrastructuren en kabeltelevisienetten;

- het nader uitwerken van maatregelen voor peri fere gebieden met betrekking tot hulp bij netwerkontwikkeling en universele dienstverlening.

De belangrijkste doelstellingen op de lange termijn zijn:

- het liberaliseren van alle (telecom)spraakdiensten met handhaving van de universele dienstverlening;

- het verzekeren van het evenwicht tussen liberali sering en harmonisatie in een groeiende markt;

- het op kosten oriënteren van tarieven en het rea liseren van universele diensten voor alle gebruikers op een redelijk prijsniveau;

- te voorzien in de noodzakelijke financiële, orga nisatorische en managementonafhankelijkheid van telecomorganisaties om het voor hen moge lijk te maken zich voor te bereiden op een concurrerende omgeving.

De Raad ondersteunt de volgende voornemens van de Commissie:

- in 1994 een Groenboek Mobiele Communicatie te publiceren;

- in 1995 een Groenboek Telecommunicatie-infra structuren en Kabeltelevisienetten te publiceren;

- in 1995 de noodzakelijke amendementen voor te bereiden om per 1 juni 1998 een volledige liberalisering van alle openbare spraaktelefoondien sten te kunnen realiseren.

Om de noodzakelijke structurele aanpassingen, met name ten aanzien van tarieven, te bereiken, wordt aan lidstaten met minder ontwikkelde netwerken, i.e. Spanje, Ierland, Griekenland, een overgangsperiode van vijf jaar gegund. De Commissie zal met deze Staten samenwerken om zo snel mogelijk de aanpassingen te verwezenlijken. Zeer kleine netwerken kunnen ­ waar gerechtvaar digd ­ een periode van twee jaar worden toege staan.

Tenslotte verzoekt de Raad aan de Commissie aan Raad en Parlement eind 1993 te rapporteren over de vooruitgang die wordt gemaakt en over haar eerste opvattingen tot een mondiaal georiën teerd en coherent kader inzake Europees telecombeleid te komen.

Resultaat

Er kan worden geconstateerd dat de liberalisering van de telecommunicatiesector met het aannemen van de hierboven weergegeven resolutie een krach tige impuls heeft gekregen. Op zijn minst zal de implementatie van de bestaande Dienstenrichtlijn en die van de onp Richtlijnen worden versneld. Bovendien zal de Dienstenrichtlijn waarschijnlijk zo worden aangepast dat hij zal gaan gelden voor alle telecommunicatiediensten. Dit is immers de eenvoudigste methode om de gewenste liberalise ring formeel te realiseren.

Onduidelijkheid heerst nog over de mate waarin en de termijn waarop de infrastructuur zal worden vrijgegeven. Hierover lopen de opvattingen van de lidstaten nog het verst uiteen. Dat is jammer, en het is de vraag of het aangekondigde Groenboek voldoende duidelijkheid zal verschaffen. Overigens zal dit de Nederlandse wetgever niet hoeven te belemmeren het gebruik van gemachtigde infrastruc turen verder te liberaliseren.

Wat betreft de kern van de resolutie, de liberali sering van het spraakverkeer, is het spijtig dat de overgangssituatie voor een aantal lidstaten zo lang moet zijn (vijf jaar). In dit verband lijkt het niet echt noodzakelijk een uitzondering te maken voor België. Dat is echter ook een van de resultaten van het politiek compromis. Overigens is het de vraag of een werkelijke toetsing aan de termen van de re solutie 'zeer kleine netwerken' en 'rechtvaardig' wel ruimte blijft bieden aan die uitzondering. Voor netwerkexploitanten die niet in die mate van economies of scale kunnen profiteren waarin bijvoorbeeld British Telecom, dbp Telekom of France Telecom dat kunnen, is het van groot belang dat er op korte termijn regels onstaan voor fair play, gelijke monniken, gelijke kappen, om te voorkomen dat nieuwe (nog grotere?) monopoloï de structuren ontstaan. Overigens zal het 'normale mededingingsrecht' hier ook zijn begrenzende rol kunnen spelen. Het is niet te hopen dat de Europese Commissie zich genoodzaakt zal zien om de knuppel van art. 90 lid 3 uit de kast te halen om tot verwezenlijking van de in de resolutie vastge