EG-groenboek 'pluralisme en mediaconcentratie
in de interne markt'

Het Verdrag van Maastricht inzake de Europese Unie heeft er toe geleid dat de Commissie voorzichtiger is gaan opereren. Het Europese Unie-Verdrag beperkt de mogelijkheid voor de Commissie actie te ondernemen op terreinen waarop zij geen exclusieve bevoegdheden heeft ge kregen. De Commissie mag slechts in actie komen wanneer het nemen van maatregelen op Europees niveau effectiever geacht wordt dan individuele ac ties van de lidstaten (het subsidiariteitsbeginsel). Daarom zal in de toekomst elke handeling van de Commissie op een terrein waarop zij haar bevoegdheid moet delen met de lidstaten, zoals het terrein van het mediabeleid, voorafgegaan moeten worden door een soort 'Memorie van Toelichting' (een fiche de subsidiarité). In een dergelijke toelichting zal de Commissie de noodzaak van ingrijpen op Gemeenschapsniveau dienen te beargumenteren (Commissie, 1992-1).

Vooruitlopend op deze ontwikkeling heeft de Commissie nu dit Groenboek-nieuwe-stijl gepresenteerd, waarin zij geen beleidsvoornemen ken baar maakt, maar slechts verschillende opties voor een mogelijk toekomstig beleid ten aanzien van concentraties van ondernemingen in de mediasec tor, formuleert. Zij maakt geen keuze uit de verschillende beleidsopties, maar geeft wel bij elke optie de voor- en tegenargumenten. Voorts stelt zij zeven vragen en verzoekt zij alle belanghebben den hun standpunten ten aanzien van de beleidsopties, kenbaar te maken door middel van het be antwoorden van deze vragen. De Commissie denkt hier met name aan de Europese organisaties die televisieomroepen, radio-omroepen, uitgevers, journalisten, audiovisuele kunstenaars, audiovisue le producenten, satellietbeheerders, kabelbeheerders en adverteerders vertegenwoordigen.

Op basis van de schriftelijke reacties van deze en andere organisaties heeft inmiddels, op 26 april 1993 , een hoorzitting plaats gevonden in Brussel. Daar is besloten dat de Commissie voorlopig zal doorgaan met de door het Groenboek ingezette 'Brede Maatschappelijke Discussie', alvorens even tueel maatregelen op gemeenschapsniveau voor te stellen. De organisaties die, gelet op de relatief korte periode van voorbereiding (tot 1 april 1993), slechts een voorlopig standpunt konden kenbaar maken, zullen in de gelegenheid worden gesteld hun standpunt verder uit te werken. Het is de bedoeling ook de nationale toezichthoudende orga nen bij de discussie te betrekken, evenals belanghebbende bedrijven in de lidstaten (nationale om roepen, uitgevers, en dergelijke). In oktober zal het Europees Parlement zich (opnieuw) mengen in de discussie.(1)

Historische Achtergrond

Het Groenboek is een reactie van de Commissie op herhaalde verzoeken van het Europees Parle ment om passende maatregelen te nemen ter voorkoming van mogelijke, vanuit maatschappe lijk oogpunt ongewenste effecten van de toenemende concentratietendensen in de mediasector (Europees Parlement, 1990, blz. 137; Europees Parlement, 1992, blz. 44).

Al snel na de Parlementaire 'Resolutie over con centratie in de mediasector' publiceerde de Commissie, op 21 februari 1990, haar 'Mededeling aan de Raad en het Parlement inzake het audiovi suele beleid' (Commissie, 1990). In paragraaf 2.2.3 .: 'Pluriformiteit en concentraties' (Commissie, 1990 , blz. 19), schrijft de Commissie:2

'... Waar de activiteiten van degenen die werk zaam zijn bij de media in toenemende mate een Europese dimensie vertonen, kan men als reactie op de pluriformiteit in bepaalde gevallen tot dusver nog slechts een nationale dimensie con stateren. De bestaande of in voorbereiding zijnde nationale wetgevingen zouden omzeild kun nen worden en zijn dus niet voldoende om in alle gevallen pluriformiteit te garanderen. Bo vendien kan deze situatie, die uiteindelijk gekenmerkt zal worden door een sterk uiteenlo pend karakter van de nationale wetgevingen, als averechts effect hebben dat de werkzaamheden die een bijdrage zouden moeten vormen tot een grotere pluriformiteit in de lidstaten, beperkt worden.

De toepassing van het communautaire mededingingsrecht als vervat in de artikelen 85 en 86 van het Verdrag, past bovendien niet op alle si tuaties waarin de pluriformiteit kan worden be

dreigd, met name in geval van multimediale eigendom. Tevens heeft de verordening inzake concentraties, die op 21 december is goedgekeurd, slechts betrekking op belangrijke concen traties die de mededinging op de markt in kwestie beïnvloeden. Daarom wordt in deze verorde ning bepaald dat de lidstaten hun nationale bepalingen inzake de bescherming van de plurifor miteit en de vrije meningsuiting kunnen blijven toepassen, indien de Commissie tegen een con centratie in de media geen stappen onderneemt.

Gezien het belang dat de Commissie hecht aan het handhaven van de pluriformiteit, bestudeert zij dit probleem met het oog op een eventueel voorstel voor een richtlijn tot harmonisatie van bepaalde aspecten van nationale wetgevingen op dit gebied.'

De resultaten van deze studie van de Commissie zijn neergelegd in het onderhavige Groenboek.

Bevoegdheden eg ten aanzien van de Media

In het kader van dit artikel zou het te ver voeren uitgebreid in te gaan op de voorrang van het eg recht boven het nationale recht en/of op de be voegdheid van de eg ten aanzien van de media. Dat is reeds elders gebeurd (bijvoorbeeld: Van Loon, 1991, blz. 32 e.v.; Lomans, Mortelmans, Post & Watson, 1992; Van Loon, 1993-2, blz. 17 e.v.; Burkens & Kummelink, 1993). Hier is het van belang te herhalen dat de eg bevoegd is ten aanzien van alle handelen van particulieren of overheidsinstanties dat van invloed is of kan zijn op de interstatelijke handel en dat het eg-recht boven nationaal recht, zelfs boven nationaal constitutioneel recht gaat.

Uitgangspunt van elk beleid waarbij de media betrokken zijn, dient het fundamentele recht op uitingsvrijheid te zijn. Zodra regels van economi sche ordening worden toegepast op mediaondernemingen, dienen ook deze te worden beoordeeld voor wat betreft hun effect op de uitingsvrijheid. Uitingsvrijheid is immers een funda menteel recht dat, zoals hieronder zal worden uiteengezet, slechts in zeer bijzondere gevallen mag worden beperkt.

Het Hof van Justitie van de eg heeft met name het fundamentele recht op uitingsvrijheid, zoals dat is neergelegd in artikel 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (evrm), tot uitgangspunt gemaakt van al het handelen en op treden van de eg. In het ert-arrest (ert-ae; Van den Beukel, 1991, blz. 33) introduceerde het Hof een beslissingsmodel, waarbij het steeds eerst be oordeelt of een bepaald optreden van de eg wel in overeenstemming is met Artikel 10 evrm om pas daarna te beoordelen of het optreden in overeen stemming is met het eeg-Verdrag.

De Commissie ziet het begrip 'pluralisme' als een mogelijke beperkingsgrond van het fundamentele recht op uitingsvrijheid. Volgens haar heeft het Europese Hof voor de Rechten van de Mens, het streven naar pluralisme in de mediasec tor als uitzondering op de vrijheid van meningsuiting, aanvaard. Pluralisme zou dientengevolge kunnen worden gebruikt om de uitingsvrijheid te beperken. Dat is echter niet zonder meer zo. Het evrm geeft een limitatieve opsomming van mogelijke beperkingsgronden. Pluralisme alszodanig komt daarin niet voor. Bovendien heeft het Hof beslist dat de toegestane beperkingsgronden res trictief geïnterpreteerd moeten worden (Sunday Times (nr 2), § 50; The Observer and Guardian, § 59).

Het eerste lid van artikel 10 evrm bevat een ie ders recht meningen te koesteren en inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken. Deze vrijheid is niet alleen een individuele vrijheid, maar ook een institutionele vrijheid, hetgeen betekent dat ook de media als instituut, beschermd worden (Sunday Times, § 6 5; Lingens, §§ 41 en 42; Oberschlick § 58; Schwabe, § 46; Autronic ac, § 47). Bovendien beschermt artikel 10 niet alleen de inhoud van een uiting, maar ook de vorm (Müller, § 27; Oberschlick, § 57).

Om te beoordelen of een handelen (of nalaten) al dan niet in strijd is met de uitingsvrijheid, heeft het Europese Hof voor de Rechten van de Mens, een beslissingsmodel ontworpen (Handyside) dat later steeds verder is uitgewerkt (Sunday Times; Lingens; Groppera Radio ag; Autronic ag; Müller; Oberschlick). Dat beslissingsmodel ziet er alsvolgt uit:

1 Is er sprake van een aantasting van iemands uitingsvrijheid (van iemands recht een mening te koesteren en om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken)?

Zo ja,

2 Is die aantasting het gevolg van enige inmen ging van het openbaar gezag (de overheid)?

Zo ja,

3 Is de aantasting gebaseerd op een wettelijke regeling? Dat wil zeggen, een regeling die voor degene(n) wie het aangaat, voldoende toegankelijk is en die zo nauwkeurig is dat deze in staat moet worden geacht zijn gedrag er op af te stemmen, waarbij het voor hem duidelijk moet zijn dat de autoriteiten bij een afwijkende gedraging zijnerzijds, op een bepaalde manier zullen reageren (Sunday Ti mes; Groppera).

Zo ja,

4 Heeft de aantasting één van de doelstellingen op grond waarvan het tweede lid van artikel 10 evrm beperkingen toestaat?

Deze gelegitimeerde doelstellingen zijn: de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.

Zo ja,

5 Is de aantasting 'noodzakelijk in een demo cratische samenleving'? Het gaat hierbij om het antwoord op de vraag:

5.1 Is er sprake is van een dringende maat schappelijke behoefte die de aantasting van het recht op uitingsvrijheid noodzakelijk maakt?

Beantwoording van deze vraag wordt in eerste instantie overgelaten aan de nationale rechter, uit respect voor de uiteenlopende morele en zedelijke opvattingen in de verschillende Staten die partij zijn bij het evrm. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens toetst echter wel marginaal of de nationale rechter in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat er sprake is van een dergelijke dringende maatschappelijke behoefte. Waar het Hof gemeenschappelijke Europese normen constateert, worden deze toegepast. Op grond hiervan wordt, als het gaat om beperkingen gebaseerd op de goede zeden, meer ruimte gelaten voor differentiatie, dan wanneer het gaat om het waarborgen van het ge zag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht. Verder stelt het Hof zich de volgende vragen:

5.1.1 Zijn de argumenten die nationale autoritei ten aandragen om de maatregelen te rechtvaardigen, wel relevant en voldoende: zijn zij alszodanig in staat het beoogde doel te bereiken?

5.1.2 Staat de aantasting van het vrijheidsrecht wel in een redelijke verhouding tot het beoogde doel (proportionaliteitstoets)?

Het Groenboek gaat er vanuit dat een pluriform aanbod van informatie op twee manieren kan worden bereikt:

- een medium kan worden verplicht de bestaande verscheidenheid aan opinies in zijn communicatieactiviteit aan bod te laten komen (intern pluralisme);

- aan het publiek kunnen verscheidene media ter beschikking gesteld worden, die in hun geheel genomen voor verscheidenheid zorgen en die elk een bestanddeel van die verscheidenheid vormen (extern pluralisme).

Bij intern pluralisme zouden regels moeten worden vastgesteld met betrekking tot de interne organisatie, omdat de bestuursstructuur de verschillende stromingen in het scala van meningsuitingen zou moeten weerspiegelen, danwel regels met betrek king tot de redactionele inhoud van kranten of omroepuitzendingen. Bij extern pluralisme, zouden regels moeten worden vastgesteld om de onderlin ge relatie tussen de verschillende mediaondernemingen vast te leggen, met als doel een zekere mate van onderlinge onafhankelijkheid te garanderen. Anticoncentratie maatregelen zijn een voor beeld van dergelijke maatregelen. Deze zouden echter moeten worden gecombineerd met maatre gelen die de toegang tot media-activiteiten bevorderen, zoals bijvoorbeeld maatregelen, die het aan tal beschikbare omroeplicenties binnen een bepaald gebied uitbreiden, aldus de Commissie.

Echter, gezien de voorwaarden waaronder de ui tingsvrijheid kan worden beperkt, is het zeer wel mogelijk te beargumenteren dat een beleid gericht op intern pluralisme, niet mag worden gebruikt om verscheidenheid in het informatieaanbod te bereiken om de simpele reden dat een minder vèr gaande methode beschikbaar is: extern pluralisme. In een stelsel van extern pluralisme zijn immers slechts regels nodig om de onderlinge verhoudingen tussen de mediaondernemingen te organise ren, zoals mededingingsregels. Een systeem van intern pluralisme vereist daarentegen regels die de interne organisatie van mediaondernemingen raken en/of maatregelen die de redactionele inhoud van kranten of omroepuitzendingen betreffen.

Steun voor de stelling dat een systeem van in tern pluralisme mogelijk in strijd is met de uitingsvrijheid, vind ik in de recente stellingname van de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens in vijf Oostenrijkse radiozaken ( lentia; Haider; agora; Weber; Radio Melody).

In genoemde zaken komt de Commissie tot de conclusie, dat het Oostenrijkse omroepmonopolie in strijd is met artikel 10 evrm, omdat het aan der den onvoldoende uitingsmogelijkheden biedt. De belangrijkste passages uit de uitspraak zijn de vol gende:

'... The Commission is not called upon to exa mine the conformity with the Convention of a broadcasting monopoly as such, Indeed, it can not be excluded that, where a State has installed a broadcasting monopoly, it leaves sufficient room for private initiative, for instance with re gard to private programmes, and thus adequately ensures the enjoyment of the freedom to im part information within the meaning of Article 10 para. 1 of the Convention.' (...)

'... the Commission is aware of the different so lutions adopted in Convention States with regard to broadcasting in general. These solutions include systems whereby private broadcasting licences are granted within a system of public broadcasting, for instance by limiting them to special times or features. The possibility to obtain licences may also vary as to local, regional or nationwide broadcasting.' (...)

'... The Commission notes that Article 10 is ba sed on the idea that a pluralism of opinions must be safeguarded. Therefore, in principle, one-sided programmes must be possible whenever a sufficient number of frequencies is availa ble.'

De opvattingen van de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens staan niet in de weg aan het recht van een Staat, elke mededinging in de omroepsector uit te sluiten, bijvoorbeeld door het oprichten en instandhouden van een intern pluralistisch omroepmonopolie. Wel moet dan vol doende ruimte worden gelaten voor particulier initiatief, bijvoorbeeld op het gebied van particulier programma-aanbod. Indien een voldoende aantal frequenties beschikbaar is, dient er bovendien ruimte te zijn voor éénzijdige programma's. In een dergelijk geval dienen verplichtingen inzake objec tiviteit en het tegenover elkaar zetten van verschil lende meningen, worden afgeschaft (Hins, 1992; Van Eijk, 1993). Overigens moet hierbij wel worden aangetekend dat de opvattingen van deze Commissie, rechtens niet bindend zijn en dat het Europese Hof voor de Rechten van de Mens zich nog moet uitspreken.

Inhoud Groenboek

Voor Europese ondernemingen zal het steeds moeilijker worden op te boksen tegen de domi nante positie van de Verenigde Staten in de me diasector, tenzij de Europese ondernemingen er in slagen gebruik te maken van de kansen die de interne Europese markt hen biedt (Booz, Allen & Hamilton, 1991). Veel Amerikaanse bedrijven zouden zich al aan het oriënteren zijn op toegang tot die interne markt en de meeste Europese omroepondernemingen zouden nu al potentiële overna medoelen zijn. De huidige verscheidenheid in de Europese omroepsector, met relatief kleine mark ten die van elkaar zijn gescheiden door nationale, culturele en taalkundige verschillen heeft ertoe bij gedragen dat mediaondernemingen vooralsnog niet de schaalgrootte hebben kunnen bereiken, die noodzakelijk is om te kunnen concurreren in een markt die wordt gedomineerd door Amerikaanse ondernemingen.

Het belangrijkste doel van de Commissie van de eg is dan ook, ervoor te zorgen dat de interne markt goed functioneert, zodat ook mediaonder nemingen schaalvoordelen kunnen gaan benutten. Echter, gelet op het feit dat de eg rekening moet houden met fundamentele rechten, aanvaardt de Commissie dat deze doelstelling niet mag worden gerealiseerd ten koste van het beleid dat de lidsta ten voeren om betekenis te geven aan de uitingsvrijheid van een ieder, met name door het verzeke ren van een pluriform aanbod. De Commissie realiseert zich dat een goede werking van de interne markt geen pluriform aanbod garandeert, maar de kans daarop wel aanzienlijk vergroot. Zij gaat er dan ook vanuit dat zij met de harmonisatie van nationale regels op het gebied van eigendom en zeggenschap van mediaondernemingen, indirect, een bijdrage kan leveren aan de verwezenlijking van een pluriform media-aanbod en daarmee aan de uitingsvrijheid.

De Commissie geeft er de voorkeur aan het ne men van maatregelen die betrekking hebben op de pluriformiteit van de media, zoveel mogelijk over te laten aan de lidstaten. Het subsidiariteitsbegin sel, neergelegd in het Europese Unie-Verdrag, schrijft dit ook voor. Een eventuele harmonisatie zou dan ook beperkt blijven tot de eigendomsregels. De regels met betrekking tot de inhoud zouden worden ontzien want die hebben normaal gesproken, aldus de Commissie, geen invloed op het functioneren van de interne markt. Zij mogen daarom toegepast blijven worden in de lidstaten zolang zij in overeenstemming zijn met het eg recht. Ofschoon de Commissie zich hierover niet uitlaat, dient men zich te realiseren dat de voor schriften ten aanzien van de inhoud van een medium, wel steeds moeten worden beoordeeld in het kader van artikel 10 evrm!

Naast het subsidiariteitsbeginsel kent het Euro pese Unie-Verdrag ook nog het proportionaliteits- (of evenredigheids-) beginsel. Dit houdt in dat communautaire handelingen niet verder mogen gaan dan strikt noodzakelijk is om de doelstellin gen van het Verdrag te bereiken. Bovendien, gegeven het feit dat de eg fundamentele rechten moet respecteren, ziet de Commissie het als een maat schappelijke verplichting, de lidstaten waar zij kan, te assisteren bij het geven van substantiële beteke nis aan deze fundamentele rechten. Bij het ontwikkelen van mediabeleid gericht op de bescherming van de pluriformiteit van het aanbod van meningsuitingen, worden de lidstaten gecon fronteerd met grensoverschrijdende ontwikkelingen en met pogingen nationale regels te omzeilen zonder dat de individuele lidstaten dit kunnen voorkomen. De Commissie geeft aan dat zij hier een helpende hand zou kunnen toereiken.

In het verleden heeft de Commissie verschillen de maatregelen genomen om de audiovisuele industrie te ondersteunen en om het vrije verkeer van televisiediensten te bevorderen. Wat de pers betreft, gaat de Commissie er vanuit dat het vol doende is de algemene mededingingsregels van het eeg -Verdrag toe te passen. Eind 1991, tijdens een bijeenkomst bij het 'Centre of European Policy Studies' stelde Sir Leon Brittan, voormalig eg Commissaris voor het mededingingsbeleid, zich op het standpunt dat een concentratie die leidt tot een marktstructuur waarvan men kan verwachten dat deze zal leiden tot prijsvoorschriften en prijs parallelliteit, alszodanig moet worden beschouwd als een inbreuk op de grondbeginselen van de in terne markt. Brittan noemde dit 'oligopolistische marktdominantie'. Hij refereerde in het bijzonder aan markten die volledig worden gedomineerd door een klein aantal grote ondernemingen en aan markten met een toegangsdrempel die zo hoog is, dat effectief wordt voorkomen dat nieuwe onder nemingen toetreden. Vooral de dagbladmarkten zouden worden gekenmerkt door deze 'oligopolis tische dominantie'. Brittan kondigde aan dat de Commissie in de nabije toekomst zou ingrijpen. Dat was in 1991; het voornemen is in het Groenboek niet meer terug te vinden.

In het kader van haar eigen analyse van de doel stellingen en -behoeften in het kader van het Gemeenschapsrecht, formuleert de Commissie uit eindelijk een aantal beleidsopties in relatie tot mediaconcentratie en pluriformiteit.

Beleidsopties

De eerste optie is geen enkele actie te ondernemen. Deze optie laat de Commissie open voor het geval de noodzaak voor actie op Gemeenschapsniveau onvoldoende groot blijkt om dergelijke actie te rechtvaardigen. Het zou ook nog te vroeg kunnen zijn voor Gemeenschapsactie, of nationale maatregelen zouden wellicht toch voldoende kunnen blijken te zijn. De tweede optie houdt in, een Aanbeveling van de Commissie voor een vorm van samenwerking tussen de lidstaten om de open baarmaking en uitwisseling van bepaalde gegevens over de eigendom van media, te vergemakkelijken. Indien een Aanbeveling niet het beoogde effect zou blijken te sorteren, zou een rechtens bindend instrument kunnen worden overwogen. De derde optie betreft harmonisatie om een eind te maken aan de nationale verschillen in beperkingen op het gebied van de eigendom van media. Deze derde optie bestaat uit drie subopties ten aanzien van de methode van harmonisatie.

De beide eerste subopties stellen voor de rele vante nationale bepalingen te coördineren, hetzij door middel van een Richtlijn, hetzij door middel van een Verordening van de Raad van de eg. Richtlijnen verplichten de lidstaten tot het, bin nen een bepaalde periode, aanpassen van hun nationale wetgeving aan de bepalingen van de richt lijn; Verordeningen werken rechtstreeks: zonder dat nationale bepalingen eerst moeten worden aangepast, wordt een Verordening direct toegepast. Een Verordening geeft de Commissie derhal ve een krachtiger handhavingsinstrument in handen. De derde suboptie stelt voor de harmonisatie van nationale bepalingen (hetzij door een Richtlijn, hetzij door een Verordening) te combineren met de oprichting van een onafhankelijk comité samengesteld uit onafhankelijke instanties uit elke lidstaat. Het comité zou tot taak hebben, de on dersteuning van de tenuitvoerlegging van het harmonisatieinstrument en het geven van adviezen over vraagstukken in verband met de concentratie in de mediasector.

Harmonisatie. Harmonisatie van beperkingen op eigendom van de media is de meest vèrgaande op tie. Deze zou gericht zijn op verzekering van een zo groot mogelijk aantal, van elkaar onafhanke lijke media. De Commissie zegt nog niet te hebben besloten op welke sectoren de harmonisatiebe palingen eventueel betrekking zouden moeten hebben:

- anticoncentratie bepalingen gericht op één me dium (radio of televisie of pers). De vraag die de Commissie zich daarbij stelt, is of het wel of niet noodzakelijk is om met betrekking tot de pers dergelijke regels te formuleren, danwel alleen met betrekking tot radio respectievelijk tv;

- anticoncentratie bepalingen met betrekking tot combinaties van verschillende media (omroep/pers).

Wat niet aan de orde komt zijn de concentratietendensen en bestaande dominante posities in de sector van de audiovisuele en persagentschappen. Deze leveren immers de basisinformatie voor pers publikaties en omroepprogramma's.

De harmonisatiebepalingen zouden betrekking hebben op lokale, regionale en nationale omroepactiviteiten en, omdat beide elementen van de verscheidenheid zijn, op zowel publieke als pri vate omroepen. De harmonisatie zou overigens niet het bestaan van een publieke omroepsector aantasten. Deze stellingname van de Commissie maakt het noodzakelijk te definiëren wat 'publieke omroep' is. In Nederland opereren immers private ondernemingen in een 'publiek omroep'-omge ving. Wat zijn de relevante onderscheidende criteria tussen 'publieke' en 'private' omroep? Gaat het erom hoe een omroep de inkomsten verwerft, om het rechtsregime dat op de omroep van toepassing is verklaard, om de organisatiestructuur? Het onderscheid is van belang, nu ook het eg-Verdrag bijzondere bepalingen kent voor publieke ondernemingen (Artikel 90). In dit verband is dan ook de inaugurele rede van Schuijt weer interes sant (Schuijt, 1993).

In geval van harmonisatie zouden lidstaten nog slechts omroeplicenties kunnen toekennen aan omroepondernemingen die voldoen aan de geharmoniseerde voorwaarden. Daarentegen zouden zij bij het verlenen van een licentie geen andere voor waarden mogen stellen op grond van het streven naar een pluriform aanbod. Dit betekent dat na tionale bepalingen ten aanzien van de inhoud van de programma's die voortvloeien uit het beleid een pluriform aanbod van programma's te realiseren wel mogen bestaan, maar geen voorwaarde mogen zijn bij het toekennen van een licentie.

Inhoudelijk zouden de geharmoniseerde bepalingen, volgens de Commissievoorstellen, moeten omvatten:

- de definitie van het begrip 'zeggenschaphebben de instantie';

- regels die de cumulatie van gelijktijdige deelne mingen of zeggenschap in verschillende media beperken;

- een specificatie van de niveaus van diversiteit van de zeggenschaphebbende instanties van de media, waarbij vooral wordt gelet op de gebie den waarin wordt uitgezonden, het aantal daarin aanwezige zeggenschaphebbende instanties en de kijk- en luisterdichtheid van de onder hun zeggenschap staande media;

- een lijst van personen die geen zeggenschap over media mogen verwerven;

- regels voor de transparantie (doorzichtigheid) van mediastructuren;

- voorzieningen met betrekking tot wijzigingen in de situatie, zoals de overdracht van deelnemingen, verschuiving in de zeggenschap, en veran deringen in de diversiteitsniveaus;

- een gemeenschappelijke statistische methode voor het meten van de kijk- en luistercijfers.

In het nemen van de kijk- en luisterdichtheid als belangrijkste criterium voor het vaststellen van de beperkingsdrempels, ziet de Commissie twee voordelen: de consument vormt het referentiekader, hetgeen, gelet op de doelstelling, een maximaal ef fect oplevert. Die doelstelling is immers het dienen van de belangen van de mediaconsument. Te vens wordt afgezien van het gebruik van abstracte criteria die automatisch worden toegepast en die geen rekening houden met de markt, en die daardoor de marktdeelnemers ten onrechte zouden kunnen duperen.

Beperkende criteria die automatisch worden toe gepast kunnen inderdaad leiden tot ongewenste effecten. Aan de andere kant kunnen beperkings drempels die zijn gebaseerd op de kijk- en luisterdichtheid, gemakkelijk in conflict komen met het fundamentele recht op uitingsvrijheid. Immers, aan hen die het niveau van de drempel bereiken wordt het niet langer toegestaan hun mening te kenbaar te maken aan een groter publiek.

Transparantie. Harmonisatie van bepalingen op het gebied van de eigendom van media zou auto matisch de noodzaak van openbaarmakingsverplichtingen ten aanzien van mediastructuren met zich meebrengen. Zonder dergelijke openbaarmakingsverplichtingen acht de Commissie het onmogelijk de regels toe te passen. 'Transparantie' wordt door de Commissie gedefi nieerd als '... de nauwkeurige kennis van de eigendom en de zeggenschap bij de media' (Commissie, 1992-2).

Zij zegt echter ook, te twijfelen of zij wel een ju ridische basis heeft om rechtens bindend te opereren op het terrein van de transparantie. Zij stelt zich voor dat haar taak zou kunnen zijn het vergemakkelijken van het verzamelen en de uitwis seling van informatie door en tussen de toezichthoudende instanties. Mediaondernemingen zou den ertoe verplicht moeten worden informatie openbaar te maken op grond waarvan de zeggen schapsverhoudingen kunnen worden vastgesteld. De toezichthoudende instanties zouden moeten worden verplicht de relevante gegevens onderling uit te wisselen.

Verder is zij van mening dat handelingen met betrekking tot transparantie het werk van bestaande onderzoeksinstituten en andere instellingen op dit terrein, zoals het onlangs in Straatsburg opge richte 'European Audio-Visual Observatory', moet aanvullen en niet moet dwarsbomen.

Vanuit het oogpunt van fundamentele rechten is een aan mediaondernemingen op te leggen verplichting bepaalde informatie openbaar te ma ken, in strijd met hun uitingsvrijheid. Dit recht omvat immers het recht anoniem te publiceren! Om dezelfde reden is de handhaving van een eventuele verplichting een mediaonderneming de vorm van een bv of nv te geven die alleen aandelen op naam mag uitgeven, twijfelachtig in ver band met de uitingsvrijheid. Indien echter de benodigde informatie door de toezichthoudende in stanties wordt ontleend aan openbare bronnen, zoals de registers van de Kamers van Koophandel, jaarverslagen, en dergelijke, is daartegen geen be zwaar vanuit grondrechtelijk oogpunt.

Organisatie. Het Europees Parlement is voorstander van de oprichting van een Europese raad voor de media (Europees Parlement, 1992, O. 29). De Commissie spreekt van een 'onafhankelijk comité'. Een dergelijk orgaan zou, in de ogen van de Commissie, een orgaan zijn dat informatie uitwisselt tussen zijn leden, dat bemiddelt in conflicten en dat adviseert. Dit draagt op zich niet bij aan de be perking van concentraties in de mediasector. De Commissie gaat er dan ook vanuit dat het oprich ten van zo'n orgaan niet erg effectief is wanneer deze niet gepaard gaat met harmonisatie. Bij har monisatie zou het orgaan, volgens de Commissie, een bijdrage kunnen leveren aan de implemente ring van de harmonisatiebepalingen en zou alsdan, indirect, meewerken aan de doelstelling obstakels voor het functioneren van de interne markt, te verwijderen.

Gelet op de eisen die het evrm stelt aan beper kingen van het grondrecht op uitingsvrijheid, is het nog maar de vraag of alle bestaande nationale maatregelen ter bescherming van de pluriformiteit in de mediasector, in stand kunnen blijven. Der halve, vóórdat de Commissie ertoe besluit voor stellen te formuleren om bepaalde categorieën van dergelijke nationale bepalingen te harmoniseren, zal zij zich er van moeten overtuigen dat de te har moniseren bepalingen in overeenstemming zijn met artikel 10 evrm. Oók de eg is immers gebonden aan het evrm! Indien de te harmoniseren bepalingen niet in overeenstemming met het evrm zijn, heeft het geen zin de desbetreffende bepalin gen te harmoniseren. Dergelijke nationale bepalingen dienen zelfs te worden opgeheven.

Naast het toetsen van de relevante nationale be palingen aan artikel 10 evrm, zal de Commissie ook haar eigen doelstellingen en intenties aan arti kel 10 moeten toetsen. Maatregelen die de ontwikkeling van de audiovisuele industrie en het vrije verkeer van mediagoederen en -diensten ondersteunen, evenals de toepassing van de algemene mededingingsregels, lijken de test van artikel 10 wel te kunnen doorstaan. Deze bevorderen im mers, al is het indirect, de uitingsvrijheid.

Het zal moeilijker zijn, onder artikel 10 maatre gelen te rechtvaardigen die de vrijheid van de eige naren en 'zeggenschaphebbenden' in de mediasector aantasten, zoals de bepalingen inzake de cumu latie van vergunningen, bepalingen die bepaalde personen uitsluiten van het recht op zeggenschap in mediaondernemingen, en openbaarmakingsverplichtingen (transparantie).

Een bijkomend probleem is, dat er geen duide lijke definitie is van het begrip 'publieke omroep' in tegenstelling tot 'private omroep' en van een systeem van publiek omroep in tegenstelling tot een systeem van private omroep. Tot op heden bestaat alleen een duidelijk onderscheid tussen pu blieke ondernemingen die omroep bedrijven en private ondernemingen die dat doen, en aan de andere kant, tussen omroepsystemen waarin elke economische mededinging is uitgesloten, en om roepsystemen die zijn gebaseerd op mededinging. Deze onderscheidingen zijn relevant onder eg-recht, gezien de bijzondere mededingingsbepalingen ten aanzien van publieke ondernemin gen.

Conclusies

Nu dit alles is gezegd, is het mogelijk de verschil lende voorgestelde beleidsopties te beoordelen. De eerste optie was: geen speciale actie op Gemeenschapsniveau, moet worden afgewezen. Net zoals Staten die gebonden zijn aan grondrech telijke bepalingen, moet ook de eg substantiële in houd geven aan deze rechten en daarom de zorgplicht die voortvloeit uit het fundamentele recht op uitingsvrijheid, waar maken. In de praktijk hebben de Commissie en het Hof van Justitie in derdaad substantiële inhoud gegeven aan de uitingsvrijheid op Gemeenschapsniveau. Echter, als de verscheidenheid aan nationale bepalingen de vrije ontwikkeling van media-activiteiten en het vrije verkeer van mediadiensten en/of de vrijheid van vestiging van mediaondernemingen in de weg staat, is de eg vanuit grondrechtelijk oogpunt verplicht tot handelen.

De tweede optie: het bevorderen van transpa rantie (doorzichtigheid) van de mediasector, is een mogelijke optie, zolang deze niet inhoudt dat speciaal mediaondernemingen gegevens moeten openbaar maken over eigendomsverhoudingen en dergelijke. Wanneer een mediaonderneming is op gericht als een nv of een bv, en alle vennootschappen van een bepaald type verplicht zijn jaarversla gen en ander financiële gegevens openbaar te ma ken, is die verplichting ook toepasbaar op mediavennootschappen van het desbetreffende type. Het is echter veel moeilijker om onder artikel 10 evrm vol te houden dat het noodzakelijk is in een democratische samenleving aan mediaondernemingen of aan 'zeggenschaphebbenden' in de mediasector een bijzondere verplichting tot openbaarmaking van financiële en andere gegevens op te leggen. Het onlangs in Straatsburg opgerichte 'European Audio-Visual Observatory' is bedoeld om een be ter inzicht te geven in, en een grotere doorzichtig heid te realiseren van, de Europese audiovisuele markten. Zou het niet eenvoudigweg mogelijk zijn, de benodigde gegevens voor de tenuitvoerlegging van bepalingen ten aanzien van de eigendom van de media te verkrijgen via dit 'Observatory'?

De derde beleidsoptie is een zeer pragmatische. Deze gaat er simpelweg vanuit dat in veel lidstaten bijzondere regels bestaan ten aanzien van eigendomsverhoudingen en mededinging in de media sector, dat deze onderling te veel verschillen en daardoor de totstandbrenging van de interne markt hinderen, en dus dienen te worden geharmoniseerd. De Commissie aanvaardt dus het be staan van deze bijzondere bepalingen ten aanzien van de media en vraagt zich niet af of dergelijke bepalingen wel te rechtvaardigen zijn in het kader van het evrm. Zij wil de bestaande bepalingen gewoon harmoniseren, zodat in de gehele Gemeen schap dezelfde beperkingen voor zeggenschapsverhoudingen in de mediasector gelden, om zo een eind te maken aan de verscheidenheid van de bepalingen. Niet de bepalingen alszodanig, maar de verscheidenheid daarvan wordt in strijd met het eg -recht geacht. Niettemin moge duidelijk zijn dat óók de eg ertoe verplicht is en blijft voldoende argumenten aan te voeren om eventuele harmonisatiebepalingen te rechtvaardigen op basis van het tweede lid van artikel 10 evrm.

Literatuur

Beukel, J. van den (1992) 'Het ert-arrest: omroepmonopolies, artikel 10 evrm en het eg-recht', in: Mediaforum ( 4) 1992-3: 32-35.

Booz, Allen & Hamilton (1991) Hughes, Janice, Andre Mierzwa & Carolyn Morgan, 'Strategic Partnerships as a Way Forward in European Broadcasting' (Media Viewpoint), Booz, Allen & Hamilton;

Burkens, M.C. & H.R.B.M. Kummeling (red.) (1993 ) eg en grondrechten. Gevolgen van de Europese integratie voor de nationale grondrechtenbescherming (Publikaties van het Instituut voor Staats- en Bestuursrecht van de Rijksuniversiteit Utrecht) Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink.

Commissie van de Europese Gemeenschappen

(1990) 'Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Parlement inzake het audiovisuele beleid', Brussel, 21 februari 1990, com(90) 78 def.

(1992-1) 'The Principle of subsidiarity', Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Parlement, in: Europe Docu ments nr 1804/05 van 30 oktober 1992.

(1992-2) 'Pluralisme en mediaconcentratie in de interne markt. Beoordeling van de noodzaak van communautair beleid', Brussel, 23 december 1992, com (92) 480 def.

Eijk, N.A.N.M. van (1993) 'Austrian Radio Cases: omroepmo nopolies en pluralisme', in: Mediaforum (5) 1993-1: 7.

European Commission on Human Rights

(1992) Opinion van 9 september 1992 met betrekking tot:

Application nr 13914/88, Informationsverein lentia , Mediaforum Bijlage [4] 1992-10: b77-b79, Mediaforum Bijlage [5] 1993-1: b6-b12;

Application nr 15041/89, Jörg Haider, Mediaforum Bijlage [5] 1993-1: b6-b12;

Application nr 15717/89, Arbeitsgemeinschaft Offenes Radio (agora), Mediaforum Bijlage [5] 1993-1: b6-b12;

Application nr 15779/89, Wilhelm Weber, Mediaforum Bijlage [5] 1993-1: b6-b12;

Application nr 17207/90, Radio Melody GmbH. , Mediaforum Bijlage [5] 1993-1: b6-b12.

European Court of Human Rights

echr 7 December 1976 Handyside, Series a vol. 24, nj 1978, 236;

echr 26 April 1979 Sunday Times, Series a vol. 30, nj 1980, 146;

echr 8 July 1986 Lingens, Series a vol. 103 , nj 1987, 901;

echr 24 mei 1988 Müller, Series a vol. 133, nj 1991, 685;

echr 28 March 1990 Groppera Radio ag, Series a vol. 173 nj 1991, 739, Mediaforum Bijlage 1990-5: 42-60;

echr 22 May 1990 Autronic ag, Series a vol. 178, nj 1991, 740, Mediaforum Bijlage 1990-7/8: 86- 98;

echr 23 May 1991 Oberschlick, Series a vol. 204, nj 1992, 456;

echr 26 November 1991 The Observer and Guardian , Series a vol. 216, nj 1992, 457;

echr 26 November 1991 Sunday Times (nr 2), Series a vol 217, nj 1992, 457;

echr 28 August 1992 Schwabe, Series a vol. 242-B, Mediaforum Bijlage [5] 1993-1: b1-b6;

European Court of Justice Case c-260/89 Elliniki Radiophonia Tiléorassi - Anonimi Etairia (ert-ae), [1991 ] ecr: 2951-2666.

Europees Parlement

(1990) 'Resolutie over de concentratie in de mediasector', Pb. 19.3.90 nr c 68: 137-138.

(1992) 'Resolutie over mediaconcentratie en pluralisme', Pb. 2.11.92 nr c 284: 44-49.

Hins, A.W. (1992) 'Vijf omroepzaken tegen Oostenrijk', in: Mediaforum (4) 1992-10: 113-114.